Onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo; vervallen) was bepaald dat de aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk of het uitvoeren van een werk, tevens werd aangemerkt als een aanvraag om een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan. Dit werd geregeld in de conversiebepaling. Onder de Omgevingswet vallen alle drie onder één activiteit: de omgevingsplanactiviteit. De conversiebepaling geldt niet meer. De vraag is echter of gemeenten dan in een omgevingsvergunningaanvraag voor een (bouw)werk tevens de aanvraag voor afwijking van het omgevingsplan (de opvolger van het bestemmingsplan) mogen inlezen.
Waarom was er een conversiebepaling?
Onder artikel 2.1 lid 1 Wabo was bepaald dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan (…) is bepaald,
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, (…).
Alleen als in het bestemmingsplan (thans omgevingsplan) specifiek is bepaald dat een omgevingsvergunning nodig is voor het uitvoeren van een werk (ook wel aanleggen; denk daarbij het aanleggen van een weg of het uitvoeren van grondwerkzaamheden), geldt deze b-vergunning. Dat is bijvoorbeeld het geval als sprake is van grond met een hoge archeologische verwachtingswaarde of van een grondwaterwingebied. Middels de vergunningverlening wordt dan beoordeeld of de bijzondere waarden niet worden aangetast.
Zowel bij de aanvraag om omgevingsvergunning voor bouwen (onder a) als bij de aanvraag om omgevingsvergunning voor het aanleggen (onder b) wordt getoetst of het project voldoet aan het bestemmingsplan (artikel 2.10 lid 1 onder c onderscheidenlijk artikel 2.11 Wabo).
Het kan natuurlijk zijn dat het (bouw)werk niet aan het bestemmingsplan voldeed en dat de aanvrager dat niet had onderkend. Dan vroeg de vergunningaanvrager ten onrechte de omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan (onder c) niet aan. Zonder de conversiebepaling zou de omgevingsvergunning dan worden geweigerd als het bevoegd gezag (het college van burgemeester en wethouders) had onderkend dat het (bouw)werk in strijd was met het bestemmingsplan. En dat terwijl het mogelijk bereid was om een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan te verlenen samen met de omgevingsvergunning voor het (bouw)werk.
Om de onnodige weigering van de omgevingsvergunning voor het (bouw)werk te voorkomen, regelde de conversiebepaling (artikel 2.10 lid 2 dan wel artikel 2.11 lid 2 Wabo) dat de aanvraag mede werd aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor afwijking van het bestemmingsplan (onder c) en werd de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk was. In artikel 2.12 stond dat de omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan slechts “kan” worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
Mocht ook het bevoegd gezag niet hebben onderkend, dat het (bouw)werk in strijd is met het bestemmingsplan, dan is er een impliciete afwijking van het bestemmingsplan als de omgevingsvergunning voor het (bouw)werk niettemin wordt verleend.
Let op: tekst loopt door onder afbeelding.
Schulinck Omgevingsrecht
De Omgevingswet heeft veel impact op het werk van gemeenten. Daarom is het belangrijk dat uw medewerkers snel vertrouwd raken met het nieuwe stelsel. Schulinck Omgevingsrecht helpt daarbij. Deze online kennisbank ondersteunt u bij uw werkprocessen en zorgt ervoor dat het goed zit met uw kennis.
Waarom is er geen conversiebepaling meer?
In de Omgevingswet wordt geen onderscheid meer gemaakt tussen een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk, het uitvoeren van een werk en het afwijken van het omgevingsplan. In artikel 5.1 lid 1 onder a Omgevingswet staat dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten.
Aanvankelijk zou in artikel 5.1 lid 1 van de Omgevingswet een onderscheid worden gemaakt tussen a. een bouwactiviteit, en b. een afwijkactiviteit. Dit onderscheid tussen beide bestaat dus niet onder de definitief in werking getreden Omgevingswet. Een omgevingsplanactiviteit staat derhalve zowel op een activiteit die aan het omgevingsplan voldoet als die daarvan afwijkt. Daarom is de conversiebepaling in artikel 5.17 Omgevingswet niet in werking getreden. Als motivering staat in de Memorie van Toelichting bij de Invoeringswet Omgevingswet dat in de beoordelingsregels voor de omgevingsplanactiviteit wordt verdisconteerd dat de vergunning voor een in het omgevingsplan vergunningplichtig gestelde activiteit, in afwijking van de in het plan opgenomen beoordelingsregels, ook kan worden verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (etfal), zie Kamerstukken II 2017/18, 34 986, 3, p. 65. De wetgever bedoelt dat als het (bouw)werk niet voldoet aan het omgevingsplan, de omgevingsvergunning ook kan worden verleend met het oog op etfal. Zie daartoe artikel 5.21 lid 2 onder a en onder b Omgevingswet en artikel 8.0a Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl).
Omgevingsloket niet in lijn om regelgeving
De conversiebepaling is inderdaad overbodig als in het Omgevingsloket slechts één vergunningaanvraag voor een omgevingsplanactiviteit kan worden aangevraagd. Als het (bouw)werk in strijd is met het omgevingsplan, volgt dan uit artikel 8.0a lid 2 Bkl dat deze niettemin buitenplans kan worden verleend als sprake is van etfal.
Probleem is echter dat in het Omgevingsloket kan worden aangevraagd:
– bouwactiviteit (omgevingsplan)
– werk, niet zijnde bouwwerk, of werkzaamheid uitvoeren
– afwijken van regels in het omgevingsplan.
Deze aan te vragen activiteiten in het Omgevingsloket zijn ten onrechte niet te herleiden tot de vergunningsplichtige activiteiten in artikel 5.1 Omgevingswet. Dit roep vervolgens de vraag op wat te doen als bijvoorbeeld alleen de bouwactiviteit wordt aangevraagd terwijl het bouwplan in strijd is met het omgevingsplan. Mag het bevoegd gezag dan in de aanvraag ook inlezen dat ‘afwijken van regels in het omgevingsplan’ is aangevraagd? Dat is goed te verdedigen, nu het Omgevingsloket én niet juridisch bindend is én bovendien in strijd is met artikel 5.1 Omgevingswet. Overigens zouden tegenstanders van deze praktische werkwijze nog wel kunnen aanvoeren dat het bevoegd gezag moet beslissen op de vergunningaanvraag en de afwijking niet is aangevraagd.
Uit praktische overwegingen is het verstandig in de aanvraag om omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit bij een (bouw)werk ook de aanvraag voor afwijking van het omgevingsplan in te lezen.
Tot slot
Uit praktische overwegingen is het verstandig in de aanvraag om omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit bij een (bouw)werk ook de aanvraag voor afwijking van het omgevingsplan in te lezen. Zekerheidshalve is wenselijk dat de casemanager de vergunningaanvrager opbelt of mailt en wijst op de gevolgen van het inlezen dat ook afwijken is aangevraagd. De gevolgen zijn namelijk een hogere leges en dat het bevoegd gezag meer stukken kan verlangen. Het is niet de bedoeling dat de vergunningaanvrager onverwacht een hogere legesnota ontvangt.