Het heeft altijd de voorkeur om het omgevingsplan te wijzigen voor een groot bouwproject als daarvoor voldoende tijd is. Een nadeel van de alternatieve omgevingsverguninng voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) is dat daarmee de planregels uit het omgevingsplan niet kunnen wijzigen. Een ander nadeel is dat een BOPA een eenmalige toestemming is voor één bouwproject. Ook moet de BOPA later in het omgevingsplan worden verwerkt. Daarnaast kan de BOPA worden ingetrokken als langer dan een jaar daarvan geen gebruik wordt gemaakt.
Veel gemeenten kiezen voor de BOPA, juist omdat ze denken dat het ze teveel tijd kost om het omgevingsplan te wijzigen. Zo is het onwenselijk als de woningbouw vertraagt enkel omdat de wijzigingen van het omgevingsplan onvoldoende van de grond komen. Nadeel van de BOPA is dat na de vergunningaanvraag alleen nog wijzigingen van ondergeschikte aard kunnen worden aangevraagd. De oplossing daarvoor is de ‘dubbele knip’ in de BOPA.
De enkele knip is overigens dat de omgevingsvergunning voor bouwen uit het oude recht in twee delen is geknipt: de omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit en de omgevingsvergunning voor de (technische) bouwactiviteit. Deze knip blijft in deze opinie verder buiten beschouwing.
Als de projectontwikkelaar zijn risico’s wil spreiden, vraagt hij eerst de risicovollere BOPA eerste fase aan.
Waarom een knip in de BOPA?
Vroeger was het bij een groot bouwproject gebruikelijk om eerst een (postzegel)bestemmingsplan vast te stellen en daarna (of gelijktijdig met coördinatie) een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk op grond van dat nieuwe plan te verlenen. De meeste risico’s zaten in (de procedure tegen) het bestemmingsplan, terwijl bij de gebonden beschikking voor het bouwen van het bouwwerk alleen nog welstand en voldoende parkeerplaatsen op eigen terrein aandachtspunten waren.
Voor een projectontwikkelaar kan het ongunstig zijn om slechts één BOPA aan te vragen voor bijvoorbeeld de bouw van 50 woningen. Die vergunningaanvraag toetst de gemeente immers aan de landelijke en provinciale instructieregels, de verschillende milieu-aspecten (als evenwichtige toedeling van functies aan locaties: ETFAL), en eventueel een bindend advies van de gemeenteraad en welstand. De projectontwikkelaar zal veelal eerst willen weten of de gemeente planologisch wil meewerken, voordat hij de woningen tot op welstandsniveau uitwerkt. Een ander nadeel van slechts één BOPA is, dat hij bij zijn vergunningaanvraag moet weten hoe zijn woningen er precies uitzien in verband met de mogelijke welstandstoets.
Als de projectontwikkelaar zijn risico’s wil spreiden, dan vraagt hij eerst de risicovollere BOPA eerste fase (ook wel bopa basis) aan. Als hij die krijgt, werkt hij zijn bouwplan verder uit en vraagt de BOPA tweede fase (BOPA concreet) aan. Deze BOPA tweede fase kan worden gecombineerd met de aanvraag om omgevingsvergunning voor de (technische) bouwactiviteit. Een ander voordeel is dat hij bij de BOPA tweede fase binnen het ruimtelijk kader van de BOPA eerste fase nog kan schuiven met zijn bouwplan (bijvoorbeeld binnen het gecreëerde bouwvlak).
Een dubbele knip kan ook worden toegepast bij een klein bouwproject. Een projectontwikkelaar wil bijvoorbeeld een stuk grond met bouwtitel voor één woning verkopen. Hij vraagt de BOPA eerste fase aan. De koper bouwt zijn eigen woning nadat die zelf een BOPA tweede fase voor de concrete woning heeft verkregen.
Let op: tekst loopt door onder afbeelding.
Ook al mogelijk onder oud recht
De dubbele knip kon ook al onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo; oud). Als uitzondering op de onlosmakelijke samenhang (die op grond van artikel 5.7 lid 1 Omgevingswet thans niet meer geldt) mocht eerst een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan worden aangevraagd en daarna een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk. Dit vanuit de gedachte van risicospreiding. Vroeger kon overigens niet een toetsing aan het Bouwbesluit los worden aangevraagd. Er is daarom geen voorloper van de omgevingsvergunning van de (technische) bouwactiviteit.
Onder het oude recht was het aanvragen van de twee opvolgende vergunningen echter een minder bruikelijke handelswijze. Voor risicospreiding werd veelal gekozen voor een bestemmingsplan en daarna een omgevingsvergunning voor bouwen. Zelfs voor kleine bouwprojecten zoals één woning werd een postzegelbestemmingsplan vastgesteld. Onder het nieuwe recht zijn niet alle gemeenten positief over het inzetten van gemeentelijke capaciteit voor de wijziging van het omgevingsplan bij het realiseren van kleine woningbouwprojecten.
Hoe werkt de dubbele knip?
De dubbele knip is omschreven in het lastig leesbare artikel 12.27a Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). Als de bopa tweede fase blijft binnen het ruimtelijk kader van de bopa eerste fase dan is automatisch bij de bopa tweede fase sprake van ‘ETFAL’. Als het bouwplan bij de BOPA tweede fase blijft binnen het bouwvlak, de toegestane hoogtes en het toegestane gebruik van de BOPA eerste fase, dan kan de tweede bopa worden verleend. Alleen welstand en voldoende parkeerplaatsen op eigen terrein zijn dan nog aandachtspunten op grond waarvan de bopa tweede fase kan worden geweigerd.
In de Nota van Toelichting bij artikel 12.27a Bkl staat dat in het kader van de BOPA tweede fase een stedenbouwkundige-architectonische toetsing en toetsing aan redelijke eisen van welstand plaatsvindt. Overigens staat artikel 12.27a Bkl toe om ook andere ruimtelijke elementen voor het eerst in de BOPA tweede fase te toetsen. Samen moet de beide BOPA’s wel een totale ETFAL-toetsing bevatten. Meest voor de hand liggend blijft echter een verdeling zoals die vroeger was. Eerst de ruimtelijke toestemming (artikel 2.1 lid 1 onder c Wabo; oud) en daarna de omgevingsvergunning voor bouwen (artikel 2.1 lid 1 onder a Wabo; oud). Overigens bevat de BOPA eerste fase de parkeernorm. In het kader van de BOPAa tweede fase wordt bepaald of er voldoende parkeerplaatsen op eigen terrein zijn.
Tot slot
De BOPA eerste fase leent zich goed voor verwerking in het omgevingsplan als de gemeente vooraf daarmee rekening houdt. Het is wenselijk de BOPA eerste fase met een verbeelding (inclusief bouwvlak) en planregels zo te verlenen dat deze aansluit bij de systematiek van het omgevingsplan dat de betreffende gemeente hanteert. Een enkele BOPA met slechts bouwtekeningen leent zich minder goed voor verwerking in het omgevingsplan, reeds omdat er normaal gesproken geen bouwvlak in de bouwtekeningen is opgenomen.
