Met het aangepaste ontwerpbesluit wil de minister regels over mantelzorgwoningen toch weer landelijk borgen en deze daarnaast uitbreiden naar familiewoningen. In deze opinie ga ik in op de voorgestelde wijzigingen en de gevolgen en eventuele knelpunten voor de praktijk.
Op weg naar nieuwe landelijke regels voor mantelzorg- en familiewoningen
Hoe zat het ook alweer?
Voorheen geldende regelgeving
Sinds 2014¹ is het onder voorwaarden mogelijk om zonder vergunning een mantelzorgvoorziening te realiseren. De voorwaarden waren voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet onderdeel van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Kort gezegd bevatte de regeling:
- begripsomschrijvingen van ‘huisvesting in verband met mantelzorg’ en ‘mantelzorg’ (artikel 1 bijlage II van het Bor);
- mogelijkheden voor het realiseren van een bijbehorend bouwwerk in het achtererfgebied voor de huisvesting in verband met mantelzorg (artikel 2, onderdeel 3, van bijlage II van het Bor);
- een mogelijkheid voor het gebruiken van een bestaand bouwwerk voor huisvesting in verband met mantelzorg (artikel 2, onderdeel 22, van bijlage II van het Bor);
- een uitzondering op de eis dat het aantal woningen bij toepassing van de artikelen 2, 3 en 4 van bijlage II van het Bor gelijk moest blijven (artikel 5, onderdeel 1, van bijlage II van het Bor);
- een wijze voor het bepalen van het achtererfgebied als er meer hoofdgebouwen op een perceel aanwezig zijn, of als het hoofdgebouw geen woning is maar er wel een woning aanwezig is op het perceel (artikel 6 bijlage II van het Bor);
- een uitzondering op de bepaling van de toegestane maximale oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken in het bebouwingsgebied voor een mantelzorgvoorziening buiten de bebouwde kom (artikel 7, onderdeel 2, van bijlage II van het Bor).
Na inwerkingtreding Omgevingswet
Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet zijn deze regels voor de omgevingsplanactiviteit voor het grootste deel overgeheveld naar de bruidsschat, die onderdeel uitmaakt van het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Deze regels zijn te vinden in:
- artikel 1.1, eerste lid, in combinatie met bijlage I bij het Besluit bouwwerken leefomgeving (begripsomschrijvingen van ‘huisvesting in verband met mantelzorg’ en ‘mantelzorg’);
- artikel 22.23, tweede lid (uitzondering op de eis dat het aantal woningen gelijk moet blijven);
- artikel 22.25 (over functionele verbondenheid);
- artikel 22.36, onderdeel a (mogelijkheid voor het bouwen, in stand houden en gebruiken van een bijbehorend bouwwerk voor de huisvesting in verband met mantelzorg);
- artikel 22.36, onderdeel c (het gebruiken van een bestaand bouwwerk voor huisvesting in verband met mantelzorg);
- artikel 22.37, tweede lid (eisen voor een verplaatsbare mantelzorgvoorziening buiten de bebouwde kom).
Met de regeling in de bruidsschat is een beleidsneutrale omzetting van de voorheen geldende regeling over mantelzorg uit het Bor beoogd. Hierbij valt overigens op dat artikel 22.37 inhoudelijk wat anders is geformuleerd dan voorheen het geval was, wat onduidelijkheid kan geven over de toepassing van dit artikel. Uit de toelichting op dit artikel valt echter op te maken dat het gaat om een inhoudelijk ongewijzigde voortzetting van artikel 7 van bijlage II van het Bor.
Tip van onze kant: voor een uitleg van de bedoeling van de wetgever over de mogelijkheden voor het realiseren van mantelzorgvoorzieningen is het raadzaam om ook de toelichting bij de Bor-regeling (Staatsblad 2014, 333) te raadplegen.
Daarnaast zijn er ook in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) en de daarbij behorende bijlage I regels te vinden die betrekking hebben op mantelzorg. Zo geeft bijlage I bij het Bbl een begripsomschrijving van ‘achtererfgebied’. Deze begripsomschrijving omvat nu ook de voorheen (op basis van artikel 6 van bijlage II van het Bor) geldende regeling over de wijze van bepalen van het achtererfgebied als er meerdere hoofdgebouwen op een perceel aanwezig zijn, of als het hoofdgebouw geen woning is maar er wel een woning aanwezig is op het perceel. Dit laatste is bijvoorbeeld het geval bij een bedrijfswoning. Daarnaast bevatten de artikelen 2.22 en 2.24, eerste lid, van het Bbl algemene en specifieke afbakeningseisen over mantelzorg.
Meer informatie is in onze kennisbank Schulinck Omgevingsrecht te vinden onder het kopje ‘Mantelzorg’ via de volgende link: Achtererfgebied – Omgevingsrecht.
Wetsvoorstel Versterking regie volkshuisvesting
Op 13 februari 2025 informeerde de minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VRO) de Tweede Kamer over een aantal aanpassingen van het wetsvoorstel Versterking regie volkshuisvesting. (zie: Kamerbrief bij tweede nota van wijziging Wet versterking regie volkshuisvesting | Kamerstuk | Rijksoverheid.nl. In de kamerbrief zegt de minister dat de wijzigingen en aanvullingen van het wetsvoorstel ten dienste staan van het vereenvoudigen en versnellen van procedures om te komen tot een versnelling van de woningbouw. Daartoe worden aanpassingen doorgevoerd in het ontwerpbesluit Versterking regie volkshuisvesting (de AMvB die onder het wetsvoorstel hangt), die onder andere gaan om het mogelijk maken van vergunningvrije mantelzorg- en familiewoningen. Verder vermeldt de minister in de Kamerbrief dat zij de mogelijkheden voor een mantelzorg- of familiewoning met een instructieregel via het Besluit versterking regie volkshuisvesting wil opnemen in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl).
Het initiële wetsvoorstel, dat op 7 maart 2024 door de vorige minister naar de Tweede Kamer is gestuurd, voorzag ook in een wijziging van het Bkl (door opname van een nog nader in te vullen artikel 5.162a). Het huidige wetvoorstel bevat een verdere uitwerking en aanvulling van de regeling, maar ook een verplaatsing hiervan naar het Bbl (waarover later meer).
Het aangepaste ontwerpbesluit Versterking regie volkshuisvesting is in consulatie geweest van 18 april tot en met 1 mei. Zie hierover ons nieuwsbericht Consultatie: Besluit versterking regie volkshuisvesting 2e consultatie – Omgevingsrecht. Hieronder bespreken we de hoofdlijnen van de daarin vervatte regeling over mantelzorg- en familiewoningen en de meest opvallende wijzigingen ten opzichte van de nu geldende regels.
Ontwerpbesluit Versterking regie volkshuisvesting
Artikel 0.I van het ontwerpbesluit Versterking regie volkshuisvesting voorziet in de beoogde wijziging van het Bbl voor mantelzorg- en familiewoningen. De wijzigingen komen kort samengevat neer op het volgende:
- Een wijziging van de artikelen 2.22 en 2.24 door een aanvullende verwijzing naar het nieuw toe te voegen artikel 2.30c en naast ‘huisvesting in verband met mantelzorg’ ook ‘huisvesting van familieleden’ op te nemen;
- Toevoeging van paragraaf 2.3.4, met een inhoudelijke uitwerking van de regeling in de artikelen 2.30a tot en met 230d van het Bbl;
- Een aanpassing van bijlage I, onder A, waarbij de begripsbepalingen ‘huisvesting in verband met mantelzorg’ en ‘mantelzorg’ vervallen en een begripsomschrijving van ‘bebouwingsgebied’ wordt ingevoegd.
Met name de toevoegingen in paragraaf 2.3.4 bevatten een aantal interessante zaken, te beginnen met artikel 2.30a. In dit artikel is een aangepaste begripsomschrijving van ‘huisvesting in verband met mantelzorg’ en een nieuwe begripsomschrijving van ‘huisvesting van familieleden’ opgenomen.
Huisvesting in verband met mantelzorg – wijzigingen
Het nieuwe begrip ‘huisvesting in verband met mantelzorg’ is een samenvoeging van de huidige begripsomschrijvingen van ‘huisvesting in verband met mantelzorg’ en ‘mantelzorg’ en is op drie aspecten inhoudelijk gewijzigd. Het gaat daarbij allereerst over het vervallen van de mantelzorgverklaring die kan worden afgegeven door een huisarts, wijkverpleegkundige of andere door de gemeente aangewezen sociaal-medisch adviseur. Een dergelijke verklaring is niet langer nodig. Volgens de nota van toelichting op het ontwerpbesluit wordt dit voortaan dan aan gemeenten overgelaten en kan -indien nodig- op andere wijze een mantelzorgrelatie worden aangetoond. Daarnaast wordt losgelaten dat voor huisvesting in verband met mantelzorg ook sprake moet zijn van een huishouden. Ook wordt de voorheen geldende eis geschrapt dat er maximaal twee personen mogen worden gehuisvest van wie ten minste één persoon mantelzorgverlener of -ontvanger is.
Huisvesting in verband met familieleden – nieuwe begripsomschrijving
De begripsomschrijving van huisvesting van familieleden is nieuw. Het gaat hierbij volgens artikel 2.30a, onder b, om huisvesting in of bij een woning, van wie ten minste één persoon:
1° in een eerste graad bloedverwantschap staat tot een bewoner van de woning; of
2° pleegzorg als bedoeld in artikel 1.1 van de Jeugdwet ontvangt of ten minste een jaar voorafgaand aan het bereiken van de leeftijd waarop pleegzorg ophoudt heeft ontvangen van een bewoner van de woning.
In de nota van toelichting staat dat als gevolg van het woningtekort en het tekort aan betaalbare woningen een groot aantal volwassen kinderen noodgedwongen thuis bij de ouders woont. Het gezamenlijk verblijven van ouders en volwassen kinderen in dezelfde woning kan grote impact hebben op het dagelijks leven, vrijheid en privacy van zowel de ouders als de kinderen. Deze impact kan worden verkleind door op het erf bij de ouders te kunnen wonen in een eigen woning; een familiewoning.
Daarnaast wordt met het gebruik van familiewoningen voor pre-mantelzorg volgens de nota van toelichting voorzien in een behoefte dat ouderen die nog geen directe mantelzorg nodig hebben, wel alvast bij hun kinderen kunnen gaan wonen, of andersom. Het is de bedoeling om de landelijke regeling over vergunningvrij bouwen op het achtererfgebied daarom in aanvulling op de mantelzorgregeling ook van toepassing te laten worden op familieleden van de eerste graad. Dat zijn, zo wordt toegelicht:
- de partner (via huwelijk, geregistreerd partnerschap of samenlevingscontract);
- de ouders (inclusief stiefouders en adoptieouders);
- (schoon)ouders;
- kinderen (inclusief stiefkinderen en adoptiekinderen);
- schoondochters en schoonzonen.
Onder kinderen worden voor de toepassing van de regel ook pleegkinderen begrepen. De begripsomschrijving spreekt in dit verband over ‘pleegzorg als bedoeld in artikel 1.1 van de Jeugdwet’. Daarin wordt pleegzorg gedefinieerd als: ‘vorm van jeugdhulp waarbij een pleegouder een jeugdige als behorende tot zijn gezin verzorgt en opvoedt’. De Jeugdwet bevat verder een uitgebreide begripsomschrijving van jeugdige, waarbij het kan gaan om minderjarigen, maar ook om meerderjarigen tot 23 jaar.
Wat opvalt is dat in de toelichting vooral wordt gesproken over ‘volwassen kinderen’. Het voorgestelde artikel 230a bevat deze beperking echter niet expliciet. Sterker nog: door de regeling onder verwijzing naar artikel 1.1 van de Jeugdwet ook van toepassing te laten zijn op pleegkinderen, wordt bewerkstelligd dat het hierbij ook kan gaan om minderjarigen. Naar mijn mening sluit de voorgestelde regeling over familiewoningen daarom niet uit dat ook een familiewoning op het achtererf kan worden gebouwd ten behoeve van minderjarige kinderen. Het is de vraag of dit de bedoeling is van de minister.
Mantelzorg- of familiewoning in bijbehorend bouwwerk
Artikel 2.30c, onderdeel a, bevat de voorwaarden voor het bouwen, in stand houden en gebruiken van een bijbehorend bouwwerk voor mantelzorg of huisvesting van familieleden. Voor het grootste deel wordt met deze voorwaarden aangesloten bij de voorwaarden die golden voor bijbehorende bouwwerken op grond van het Bor en die nu zijn opgenomen in de bruidsschat. Afwijkend ten opzichte van de regeling uit het Bor en de bruidsschat is de maximale oppervlakte die aan bijbehorende bouwwerken mag worden gebouwd op grote percelen (bebouwingsgebied > 300 m2). Waar het nu nog mogelijk is om 150 m2 aan bijbehorende bouwwerken te bouwen, is deze oppervlakte in het voorgestelde artikel 230c, onderdeel a, onder 8°, beperkt tot 100 m2.
Deze toch wel vrij forse beperking heeft volgens de nota van toelichting te maken met het Verdrag van Valletta. Voor activiteiten met een grotere oppervlakte dan 100 m2, zo vermeldt de nota van toelichting, kan het namelijk nodig zijn om een archeologisch rapport aan te leveren en vanwege het belang van de archeologische monumentenzorg te voorzien in voorwaarden waaronder de activiteiten plaats kunnen vinden. Het Verdrag van Valletta gold overigens al lang voordat de Bor-regeling en de nu geldende regeling in de bruidsschat van kracht werden, maar dit heeft eerder niet heeft geleid tot deze oppervlaktebeperking.
Wat verder onduidelijk is, is hoe deze regeling zich verhoudt tot de bruidsschat. Daarin is namelijk nog wel de oppervlakte van 150 m2 opgenomen, terwijl de voorgestelde regeling de bruidsschat uiteraard niet wijzigt. Dit is ook verwoord in de nota van toelichting. Hierin staat dat met de landelijke regeling de regels in de bruidsschat niet meteen zijn aangepast, maar dat bij afwijkingen de landelijke regeling voor gaat op de afwijkende regels uit de bruidsschat.
In theorie leidt dit ertoe dat wanneer je een bijbehorend bouwwerk ten behoeve van mantelzorg of huisvesting van familieleden wil bouwen, je op grote percelen rekening moet houden met een maximale oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken van 100 m2. Tegen deze belemmering lijk je niet aan te lopen als ervoor wordt gekozen om eerst op basis van de bruidsschatregeling een maximale oppervlakte van 150 m2 aan bijbehorende bouwwerken te bouwen en later een bijbehorend bouwwerk op grond van artikel 2.30c, onderdeel b, in gebruik te nemen voor huisvesting in verband met mantelzorg of huisvesting van familieleden.
Wat verder niet helemaal lekker leest is de regeling voor een mantelzorg- of familiewoning buiten de bebouwde kom. Uit artikel 2.30c, onderdeel a, onder 8° iv, volgt dat de oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken bij een bebouwingsgebied buiten de bebouwde kom niet meer mag zijn dan 100 m2 en dat het dan moet gaan om een in zijn geheel of in delen verplaatsbaar bouwwerk. De redactie van dit artikel suggereert in mijn ogen dat deze regeling betrekking heeft op alle bijbehorende bouwwerken in het bebouwingsgebied en niet enkel op de mantelzorg- of familiewoning zelf. In de voorwaarden onder i tot en met iii van hetzelfde artikel gaat het namelijk ook om de oppervlakte van alle bijbehorende bouwwerken tezamen. Dit is uiteraard niet de bedoeling. Volgens de nota van toelichting is het juist de bedoeling om voor vergunningvrije mantelzorg- en familiewoningen in het buitengebied, overeenkomstig de bruidsschat en het Bor, een ruimere regeling te laten gelden.
Gebruik bestaand bouwwerk
Ook is er ten aanzien van het gebruik van een bestaand bouwwerk een wijziging doorgevoerd, die onbedoeld gevolgen kan hebben voor mantelzorg- of familiewoningen bij bedrijfswoningen. Waar in de voorheen geldende Bor-regeling en in de bruidsschat enkel wordt gesproken over het gebruiken van een bestaand bouwwerk voor mantelzorg, voegt het voorgestelde artikel 2.30, onderdeel b, daaraan toe:
‘als het omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit op die locatie in het hoofdgebouw wonen toelaat’.
Onbedoeld lijkt hiermee het gebruik van een bouwwerk ten behoeve van mantelzorg of de huisvesting van familieleden bij bedrijfswoningen onmogelijk te worden. Dit heeft te maken met de definitie van hoofdgebouw en uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State onder oud recht. ( zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2021:861, Raad van State, 202001582/1/R1 en 202003428/1R1, r.o. 5.2 of ECLI:NL:RVS:2018:2897, Raad van State, 201709539/1/A1, r.o. 3.1). Daaruit volgt dat een bedrijfswoning niet het hoofdgebouw is op een agrarisch perceel of bedrijfsperceel, maar een bijbehorend bouwwerk. Dit betekent dat het omgevingsplan in die gevallen wonen in het hoofdgebouw niet toelaat, waardoor vergunningvrij gebruik van een bouwwerk op grond van artikel 2.30, onderdeel b, niet mogelijk zou zijn. Ook dit zal waarschijnlijk niet de bedoeling zijn.
Gevallen waarin nog wel een vergunningplicht geldt
Het voorgestelde artikel 230d bevat een aantal inperkingen van de vergunningvrije mogelijkheden, bijvoorbeeld in verband met externe veiligheid, waterveiligheid of als het gaat om cultureel erfgoed. Volgens de nota van toelichting kiest de regering er vanwege het grote maatschappelijke belang voor om te voorzien in zo min mogelijk inperkingen op de vergunningvrije omgevingsplanactiviteit voor mantel- en familiewoningen.
Informatieplicht
Verder voorziet het voorgestelde artikel 230d² in een informatieplicht. Hierbij wordt volgens de nota van toelichting aangesloten bij de informatieplicht in het Bbl over het informeren bij het begin en de beëindiging van bouwwerkzaamheden. De bedoeling van de informatieplicht is om ervoor te zorgen dat het bestuursorgaan op de hoogte wordt gesteld van de bouw en het gebruik van een mantelzorg- of familiewoning. Het gaat daarbij uitsluitend om een informerend karakter, dus zonder voorafgaande inhoudelijke beoordeling. Anders dan bij een meldingsplicht, zo vermeldt de nota van toelichting nog, geldt bij de informatieplicht geen verbod om te starten als de gegevens nog niet zijn aangeleverd en kan een gemeente niet alsnog een meldingsplicht of vergunningplicht regelen in het omgevingsplan.
Een informatieplicht over het beëindigen van de huisvesting voor mantelzorg of huisvesting voor familieleden is overigens niet opgenomen.
Of hier sprake is van een nieuw ‘drama van goede bedoelingen’, om maar in de bewoordingen van de adviesgroep STOER (Schrappen Tegenstrijdige en Overbodige Eisen en Regelgeving) te blijven, zal uiteraard moeten blijken!
Gevolgen gewijzigde keuze opname in Bbl in plaats van Bkl
Zoals gezegd was het in eerste instantie de bedoeling om de regeling op te nemen als instructieregel in het Bkl. Hierdoor zou de regeling geen rechtstreekse werking hebben, maar indirect doorwerken bij de omzetting van de regels naar het nieuwe omgevingsplan. Hierdoor zouden gemeenten tot eind 2031 de tijd hebben om de nieuwe regels te implementeren in het nieuwe omgevingsplan.
Het is de vraag of de nu voorliggende keuze, om de regeling als landelijk vergunningvrije regeling in het Bbl op te nemen, wel zo’n gelukkige keuze is. Deze regeling past de bruidsschatregels namelijk niet aan, zodat er tijdelijk twee regelingen naast elkaar bestaan. In de meeste gemeenten zijn de bruidsschatregels namelijk nog niet overgezet naar het nieuwe omgevingsplan. Tel daarbij op dat ook de Vangnetregeling Omgevingswet aanvullende regels op de bruidsschat bevat, dan krijg je al snel een versnippering van regels die in ieder geval bij de gemiddelde initiatiefnemer niet bekend zal zijn. Dit zal in de uitvoeringspraktijk wellicht tot de nodige hoofdbrekens kunnen leiden. Of hier sprake is van een nieuw ‘drama van goede bedoelingen’, om maar in de bewoordingen van de adviesgroep STOER (Schrappen Tegenstrijdige en Overbodige Eisen en Regelgeving) te blijven³, zal uiteraard moeten blijken!
Conclusie
Met het aangepaste ontwerpbesluit Versterking regie volkshuisvesting wil de minister regels over mantelzorgwoningen toch weer landelijk borgen en deze daarnaast uitbreiden naar familiewoningen. Voor dit initiatief is, gelet op de situatie op de woningmarkt, zeker wat te zeggen. Inhoudelijk zijn er nog wel wat aandachtspuntjes. Over de wijze van borging van de regeling vraag ik me daarnaast af dit wel zo’n gelukkige keuze is. Wederom onderschrijft dit het advies aan gemeenten: ga zo snel mogelijk aan de slag met de bruidsschat!
¹ Besluit van 4 september 2014 tot wijziging van het Besluit omgevingsrecht en diverse andere AMvB’s in verband met het permanent maken van de Crisis- en herstelwet en het aanbrengen van enkele verbeteringen op het terrein van het omgevingsrecht, Staatsblad 2014, 333.
² N.B. artikel 230d komt tweemaal voor in het ontwerpbesluit, hiermee wordt dan waarschijnlijk bedoeld artikel 230e.
³ Adviesrapport fase 1, SNELLER, MEER, GOEDKOPER, 24 april 2025, Adviesgroep STOER, p.3.
Schulinck Omgevingsrecht
De Omgevingswet heeft veel impact op het werk van gemeenten. Daarom is het belangrijk dat uw medewerkers snel vertrouwd raken met het nieuwe stelsel. Schulinck Omgevingsrecht helpt daarbij. Deze online kennisbank ondersteunt u bij uw werkprocessen en zorgt ervoor dat het goed zit met uw kennis.