‘Eenvoudig beter’. De slogan van de Omgevingswet. Of het vergunningvrij bouwen onder deze wet ‘eenvoudiger’ en ‘beter’ wordt… het is maar aan wie je het vraagt: aan de vergunningverlener, aan de initiatiefnemer óf aan zijn buren. Ze verlangen alle drie - om hun moverende redenen – naar deze eenvoud en verbetering.

Maar of deze ambitieuze slogan kan worden waargemaakt, is in grote mate een lokale ‘politieke’ keuze. Deze keuze is historisch gezien overigens niet helemaal nieuw.

Zeker, de ‘politieke’ keuze is reuze onder de Omgevingswet. En juist dat biedt kansen om het vergunningvrij bouwen zowel eenvoudiger als beter te maken. Hoe dan? In deze opinie ga ik in op deze vraag.

Tweeluik vergunningvrij bouwen

Deze opinie is een tweeluik over het vergunningvrij bouwen (vroeger en nu) en de kansen die de huidige wet biedt om het daadwerkelijk eenvoudiger en beter te maken.

Op dit moment zijn de vergunningvrije bouwmogelijkheden allesbehalve ‘eenvoudig’. Het is daarom belangrijk om de kansen van de Omgevingswet aan te grijpen. Hoe vergunningvrij bouwen is geregeld is immers voor ons allemaal van belang. Of je nu vergunningverlener, initiatiefnemer, buurman of buurvrouw bent.

In dit tweeluik komen de volgende onderwerpen aan bod.

In deel 1:

  • De geschiedenis van vergunningvrij bouwen in een notendop;
  • Een kort overzicht van vergunningvrij bouwen onder de Omgevingswet.

In deel 2:

  • Waarom is vergunningvrij bouwen nu niet ‘eenvoudig’ en ‘beter’?
  • Hoe kan je vergunningvrij bouwen ‘eenvoudig’ en ‘beter’ maken met slimme lokale keuzes?

Vergunningvrij bouwen in historisch perspectief

Wanneer je kijkt naar de historie van het vergunningvrij bouwen, zie je dat de bouwvergunningplicht altijd hand in hand ging met de behoefte om hierop ‘uitzonderingen’ te maken. En wel in verschillende varianten.

Woningwet 1901

Het fenomeen van de bouwvergunning zag het daglicht in 1901 en had de Woningwet als grondslag. Zoals wel vaker in ons omgevingsrecht, werd er ook toen een (sectorale) wet bedacht die een acuut maatschappelijk probleem moest gaan aanpakken. Onze steden in de 19e eeuw kenmerkten zich immers door vervallen krotten en klamme kelderwoningen.

Deze erbarmelijke huisvesting was de aanleiding om de eerste landelijke bouwregels in het leven te roepen. Voorheen werd de zorg voor acceptabele huisvesting namelijk nog niet als overheidstaak gezien. Wel werden in de loop van de 19e eeuw hier en daar enkele particuliere initiatieven ontplooid.

Met de inwerkingtreding van de Woningwet was de bouwvergunning dus een feit. Volgens de wetsgeschiedenis was de bouwvergunning echter niet voor elk klein gebouw verplicht.

Bij de invulling van deze nieuwe maatschappelijke taak kregen gemeenten nog veel vrijheid, wat gepaard ging met grote lokale verschillen.

Woningwet 1962

Begin jaren ’60 ging de Woningwet op de schop. De bouwvergunningplicht bleef natuurlijk fier overeind. Maar deze keer werd in de wet expliciet bepaald dat er ook vergunningvrij gebouwd kon worden.

Naast het bouwen naar aanleiding van een aanschrijving van B&W en het gewone onderhoud, mochten gemeenten in hun bouwverordeningen zelf uitmaken wat er vergunningvrij gebouwd mocht worden. Maatwerk en beleidsvrijheid was het devies.

Tot een bepaalde hoogte overigens. ‘Ondergeschikte betekenis’ en ‘geringe afmetingen’ kleurden deze beleidsvrijheid in. Dit laat onverlet dat de lokale versnippering groot bleef.

Woningwet 1991

Rond het jaar ’83 ontstond langzaamaan de tendens om de bouwregelgeving wat te beteugelen. Ook wilde men de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid voor de burger zeker stellen. Dit resulteerde uiteindelijk tot de Woningwet 1991.

Geen lokaal bepaalde vergunningvrije bouwwerken meer. Nee, de uitzonderingen op de bouwvergunningplicht moest landelijk uniform worden geregeld.

De ‘oudjes’ onder ons kennen de grondslag nog wel: artikel 43 Woningwet. Ondanks de gewenste deregulering, kwam hier nog een nieuwe variant bij: de meldingsplichtige bouwwerken op grond van artikel 42 Woningwet. Deze variant leidde in de praktijk nog wel eens tot verwarring. Maar dat terzijde.

Woningwet 2003

In 2003 werd de Woningwet opnieuw grondig aangepakt. Maar het gedachtegoed voor deregulering zette zich door. De meldingsplichtige bouwwerken waren weer verleden tijd. De wetgever voerde een nieuwe ‘drietrapsraket’ in: eerst kijken of een bouwwerk vergunningvrij kon worden gebouwd, vervolgens toetsen of een ‘lichte bouwvergunning’ vereist was en ten slotte had je nog de ‘reguliere bouwvergunning’.

Wabo 2010

Zeven jaar later moest het weer anders. De Woningwet werd uitgekleed. De Wabo deed in 2010 zijn intrede. Hoewel in de volksmond een bouwwerk nog altijd met een ‘bouwvergunning’ wordt verleend, werd toen al afscheid genomen van deze term. Je moest onder het Wabo-tijdperk spreken van een ‘omgevingsvergunning voor een project dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk’ (artikel 2.1, lid 1, onder a Wabo).

Een hele mondvol. Hoewel nieuwe wetgeving altijd zou moeten streven naar ‘eenvoudiger taalgebruik’, was deze nieuwe term verklaarbaar met het achterliggende streven van de Wabo, de één-loket-gedachte: één aanvraag voor het gehele project, één procedure, één integraal besluit (de vergunning voor alle benodigde onderdelen van het project), etc.

Ook de gewenste deregulering zette zich door. In bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) werden een hele reeks vergunningvrije bouwwerken opgenomen.

Zo waren er bouwactiviteiten (artikel 2, bijlage II Bor) waarmee je gewoon aan de slag kon. Het bestemmingsplan speelde geen rol (mits voldaan aan de voorwaarden hiervoor en er geen uitzonderingen van toepassing waren).

Daarnaast waren er bouwactiviteiten (artikel 3, bijlage II Bor) die eveneens vergunningvrij gebouwd kon worden mits het bestemmingsplan deze bouwactiviteiten ook toestond (ook hier moest je letten op voorwaarden en uitzonderingen).

Net als ‘vroeger’ kan nu weer lokaal (door de gemeente) worden bepaald welke andere bouwactiviteiten ook vergunningvrij zijn.

Omgevingswet 2024

Inmiddels zijn we in het heden aanbeland. De Omgevingswet is eindelijk van kracht. De plannen voor een grondige herziening van het omgevingsrecht dateren echter al vanaf 2011 (de inkt van de Wabo was nog nat). Het moest allemaal nóg eenvoudiger, samenhangender, sneller en beter worden. Veel informatie over de Omgevingswet is te vinden in de Kennisbank Schulinck Omgevingsrecht.

Alles wat maar een beetje ruikt naar de ‘fysieke leefomgeving’ moest in die Omgevingswet staan (inclusief in een aantal AMvB’s en zo). Er moest meer worden aangesloten op Europese regelgeving en er moest meer ruimte komen voor maatwerk. En zo geschiedde. Na jaren van voorbereiding, sleutelen en dralen is de Omgevingswet inmiddels geldend recht.

Bouwactiviteit geknipt

Onder de Omgevingswet wordt de bouwactiviteit geknipt in een technisch en een ruimtelijk deel. Er is nu bij bouwen dus sprake van twee activiteiten:

  • de omgevingsplanactiviteit met betrekking tot bouwwerken (artikel 5.1, lid 1 Omgevingswet);
  • en de technische bouwactiviteit (artikel 5.1, lid 2 Omgevingswet).

De geschiedenis herhaalt zich. Voor beide bouwactiviteiten zijn er natuurlijk uitzonderingen gemaakt op de vergunningplicht. Hiervoor wijst de wetgever een rijtje bouwactiviteiten aan. Maar net als ‘vroeger’, kan nu weer lokaal (door de gemeente) worden bepaald welke andere bouwactiviteiten ook vergunningvrij zijn.

Vergunningvrije bouwactiviteit

Ik begin met de ‘technische’ bouwactiviteit. Technische bouwactiviteiten zijn alleen vergunningplichtig voor zover deze in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) ook als zodanig zijn aangewezen (artikel 5.1, lid 2 Omgevingswet). Deze vergunningplichtige bouwactiviteiten staan opgesomd in de artikelen 2.25 en 2.26 Bbl.

Dit lijkt (voor een deel) een beleidsneutrale wijziging te zijn. Zo mocht onder de Wabo een vergunningvrij ‘bijbehorend bouwwerk’ niet hoger zijn dan 5 meter. In artikel 2.25 Bbl is een bijbehorend bouwwerk (technisch) vergunningplichtig wanneer dit bouwwerk hoger is dan 5 meter.

Bouwwerken die niet genoemd zijn in de artikelen 2.25 en 2.26 Bbl worden dus vooraf niet technisch getoetst. Dat geldt ook voor de vergunningvrije bouwactiviteiten die staan in artikel 2.27 Bbl. Hierin staan ook de bouwwerken die meldingsplichtig zijn (artikel 2.27, lid 1, onder a Bbl). Die variant is er ook nog.

Vergunningvrije omgevingsplanactiviteit

Dan is er nog de ‘ruimtelijke’ bouwactiviteit. In artikel 5.1, lid 1 Omgevingswet staat het verbod om zonder omgevingsvergunning een ‘omgevingsplanactiviteit’ te verrichten. Dit is een activiteit waarvoor in het omgevingsplan een verbod staat en/of in strijd is met het omgevingsplan.

Ook hier worden er weer uitzonderingen gemaakt op deze vergunningplicht (“…tenzij het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval,” aldus artikel 5.1, lid 1 Omgevingswet). Nieuw (historisch gezien) is echter dat dit nu zowel landelijk als lokaal gebeurd.

Landelijk is bepaald dat de in artikel 2.29 Bbl genoemde bouwwerken vergunningvrij gebouwd kunnen worden. Voor het ruimtelijk deel worden deze bouwwerken niet vooraf getoetst.

Dat betekent echter niet dat je zomaar een ‘oerlelijk’ bouwwerk mag bouwen (repressief welstandstoezicht). Ook kan onze cultuurhistorie (zoals bij monumenten) de vergunningvrij status in de weg zitten (artikel 2.30 Bbl).

Lokaal is er tijdens de overgangsperiode van het omgevingsplan een ‘bouwvergunningplicht’ in de Bruidsschat opgenomen (artikel 22.26 Bruidsschat). Ook hier zijn bouwactiviteiten opgesomd die je niet vooraf aan het omgevingsplan hoeft te toetsen (artikel 22.36 Bruidsschat). Die bouwactiviteiten zijn van rechtswege in overeenstemming met het omgevingsplan. Dit rijtje is ‘geïnspireerd’ op artikel 2, bijlage II Bor.

Verder kent de Bruidsschat nog een rijtje bouwactiviteiten waarvoor de ‘bouwvergunningplicht’ ook niet geldt, mits de bouwwerken voldoen aan de regels van het omgevingsplan (artikel 22.27 Bruidsschat). Je kunt hier het bekende rijtje van artikel 3, bijlage II Bor in teruglezen.

Welstandsexcessen en cultuurhistorie zijn ook bij deze bouwwerken belangrijke aandachtspunten.

De gemeente mag deze regels van de Bruidsschat veranderen. Denk hierbij aan een aanpassing van de vergunningplicht, de voorwaarden en/of de bouwwerken, al dan niet gebiedsgewijs. Die dingen. En hier ligt dus de sleutel om het vergunningvrij bouwen ‘eenvoudiger’ en beter’ te maken.

Infographic Vergunningplichtig en vergunningvrij volgens de Omgevingswet – Schulinck

Doel van de ‘knip’

Je zou bijna zeggen dat het met deze ‘knip’ niet bepaald ‘eenvoudiger’ wordt. Zeg nou zelf, het is aan een gewone burger toch bijna niet uit te leggen.

Het doel van deze ‘knip’ in deze bouwactiviteiten is echter juist om te voorkomen dat er onnodig aan bepaalde regels moet worden getoetst.

Een paar voorbeeldjes om dit te illustreren:

  • Een dakkapel aan het voordakvlak hoeft niet technisch te worden getoetst, maar een ruimtelijke toets is (vanwege de zichtbaarheid) wenselijk;
  • Een aanpassing van de dakconstructie heeft geen ruimtelijke impact, maar een technische toets is wenselijk;
  • Begrippen als ‘achtererfgebied’ of de ‘voor- en achterkantbenadering’ (die samenhangen met de plek) zijn bouwtechnisch niet interessant.

Dit alles was in het Wabo-tijdperk dus anders.

Vervolg deel 2: Hoe kan vergunningvrij bouwen onder de Omgevingswet ‘eenvoudig beter’ worden gemaakt?

Zoals beloofd zal ik in het 2e deel een denkrichting schetsen hoe vergunningvrij bouwen onder de Omgevingswet zowel eenvoudiger als beter gemaakt zou kunnen worden. De redenen waarom lokaal aan de vergunningvrije bouwmogelijkheden gesleuteld zou moeten worden, komen hierbij ook uitvoerig aan bod.

Meer weten?

Wil je als gemeente meer weten over vergunningvrij bouwen? Meld je dan aan voor de Opleiding Vergunningvrij bouwen onder de Omgevingswet.