Op 3 juli 2026 heeft minister Boekholt-O’Sullivan de Tweede Kamer geïnformeerd, dat er geen instructieregel komt voor de permanente bewoning van recreatiewoningen. Voor het einde van het jaar wil de minister met een landelijk handelingskader komen als onderdeel van werkafspraken, met het uitgangspunt dat gemeenten in lijn met het handelingskader van de afspraken handelen en beleid maken. De minister wil de gemeenten aanspreken als zij niet conform het handelingskader handelen.
In haar brief van 3 juli 2026 schrijft de minister dat zij na uitvoerig overleg met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) tot de volgende uitgangspunten komt:
– In beginsel geldt dat de gemeente ervoor zorgt dat permanente bewoners van recreatiewoningen niet zomaar op straat komen te staan: de menselijke maat is het uitgangspunt.
– Permanente bewoners in schrijnende situaties moeten worden beschermd: er wordt bekeken of hun woonsituatie kan worden gelegaliseerd. Als dit niet mogelijk blijkt, wordt door gemeenten ingezet op het vinden van een passende oplossing waaronder ondersteuning naar alternatieve huisvesting.
Wat betekent het niet invoeren van de instructieregel nu echt voor gemeenten? Of anders gezegd, moeten de gemeenten aan het voorgenomen handelingskader voldoen?
Instructieregel: geen keuzevrijheid voor gemeenten
Er zijn meerdere manieren waarop het Rijk dwingend een bepaalde omgevingsrechtelijke regelgeving aan gemeenten oplegt. Zo kan het Rijk de regels voor omgevingsplanvergunningsvrij bouwen in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) wijzigen. Zo komen er vermoedelijk op 1 januari 2027 regels in het Bbl over de omgevingsplanvergunningsvrije familiewoning en gewijzigde regels voor de mantelzorgwoning. De gemeente kan in het omgevingsplan (door aanpassing van de bruidsschat) weliswaar de regels voor gemeentelijk omgevingsplanverguningvrij bouwen aanpassen, maar de gemeente kan niet in het omgevingsplan een bouwwerk omgevingsplanvergunningsplichtig maken dat op rijksniveau omgevingsplanvergunningvrij is. Dit omdat rijksregelgeving prevaleert boven gemeentelijke regelgeving.
Een andere manier waarop het Rijk een omgevingsregeling aan de gemeente kan opleggen is via de instructieregel. Een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (bopa) en een gewijzigd omgevingsplan moeten immers aan een rijksinstructieregel voldoen. Met andere woorden, als het Rijk in een instructieregel regelt dat gemeenten onder bepaalde voorwaarden ruimtelijk moeten instemmen met permanente bewoning van recreatiewoningen, dan kunnen de gemeenten niet daarvan afwijken. En als zij dat toch doen, kan een initiatiefnemer van de gewenste permanente bewoning anders zo nodig via de bestuursrechter de toestemming daarvoor afdwingen. De bestuursrechter zou immers moeten oordelen dat de gemeenten niet van de instructieregel mogen afwijken als aan de voorwaarden uit de instructieregel is voldaan.
Gebrek aan inzicht oorspronkelijke juridische problematiek
Minister Boekholt-O’Sullivan geeft op geen enkele wijze in haar brief van 3 juli 2026 blijk dat zij de achterliggende juridische problematiek van het al dan niet toestaan van de permanente bewoning van recreatiewoningen begrijpt.
In de kruimellijst (artikel 4 onderdeel 10 bijlage II Besluit omgevingsrecht (Bor), vervallen) stond dat de gemeente onder bepaalde voorwaarden kon meewerken aan de (permanente) bewoning van recreatiewoningen. Tot deze voorwaarden behoorden (…) dat c. de bewoner op 31 oktober 2003 de recreatiewoning als woning in gebruik had en deze sedertdien onafgebroken bewoont, en d. de bewoner op 31 oktober 2003 meerderjarig was.
Het moge duidelijk zijn dat kort voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024 zelden aan die voorwaarden c en d kon worden voldaan. Dat maakte artikel 4 onderdeel 10 bijlage II Bor de facto tot een dode letter. De gemeente kon daarom veelal alleen met een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan met de uitgebreide voorbereidingsprocedure of met een postzegelbestemmingsplan permanente bewoning toestaan. Dat waren echter ‘zware’ procedures voor een verhoudingsgewijs kleine ruimtelijke afwijking.
Let op: tekst loopt door onder afbeelding. Schulinck Omgevingsrecht helpt bij alle vragen over de Omgevingswet en het omgevingsrecht. Zo beschik je altijd over actuele en betrouwbare informatie.
Vanwege de grote woningnood was het oorspronkelijk idee om de voorwaarden voor de toepassing van de kruimellijst te versoepelen, waardoor de gemeenten ook in de praktijk deze ‘lichtere’ omgevingsvergunning kon toepassen. Let wel, de gemeente was uiteraard niet verplicht om in te stemmen met permanente bewoning. Het ging alleen om het wijzigen van de regelgeving dat, in het geval de gemeente wilde meewerken, dat met een ‘lichte’ procedure (de kruimellijst) kon.
Het probleem is dat onder de Omgevingswet er (ten onrechte) geen opvolger is van de kruimellijst. Afgezien van binnenplanse afwijkingen kan alleen met een bopa of een wijziging van een omgevingsplan de permanente bewoning van de recreatiewoning worden toegestaan. En formeel is voor een bopa een ruimtelijke onderbouwing (goflo) vereist. De wetgever heeft te kort door de bocht gedacht dat er geen opvolger van de kruimellijst nodig is, nu ook voor de bopa thans in de basis de reguliere procedure geldt. Het voordeel van de kruimellijst was niet alleen dat geen ruimtelijke onderbouwing verplicht was, maar ook dat er geen verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad was vereist. Bovendien kon de provincie bij toepassing van de kruimellijst geen reactieve aanwijzing geven.
Onbegrijpelijk is dat de minister nu 180 graden draait.
Slechte reden voor 180 graden draaien
Het is positief dat gemeenten zelf mogen blijven bepalen of zij al dan niet willen meewerken aan de permanente bewoning van recreatiewoningen. In zoverre is het goed dat de instructieregel er (in ieder geval voorlopig) niet komt.
Dat doet er echter niet aan af dat de motivering waarom de instructieregel niet komt, betreurenswaardig is. In de tweede alinea van de brief van 3 juli 2026 schrijft de minister dat de instructieregel niet is te combineren met het huidige toeslagenbeleid. Dat is onacceptabel. Het gaat om een groot maatschappelijk probleem van een tekort aan woningen. Dan zou een relatief simpel uitvoeringsaspect geen beletsel mogen zijn om met een oplossing te komen. De regering had eerder een vergelijkbare redenatie dat ons belastingstelsel niet ingrijpend kan wijzigen, omdat de ICT bij de belastingdienst dit niet aan zou kunnen. De enige goede reden om niet met een instructieregel te komen, is dat iedere situatie anders is en de gemeente moet kunnen kiezen of in een specifiek geval permanente bewoning van de recreatiewoning al dan niet acceptabel is.
Onbegrijpelijk is dat de minister nu 180 graden draait. Waar het idee van de instructieregel was dat de gemeente onder bepaalde voorwaarden verplicht permanente bewoning van recreatiewoningen moet toestaan, heeft de minister het in de brief van 3 juli 2026 over dat bewoners niet zomaar op straat mogen komen te staan. Hoe rijmt dat met de gedachte dat vanwege de woningnood vaker permanente bewoning moet worden toegestaan? Daarnaast is volstrekt onduidelijk wat de minister nu precies gaat doen als gemeenten zich niet aan de uitgangspunten uit haar brief houden.
De minister stuurt de gemeenten met haar brief van 3 juli 2026 met een kluitje het riet in. Het positieve voor de gemeenten is echter dat zij aan het roer blijven en vooral hun eigen koers kunnen blijven varen. Temeer nu maar zeer de vraag is of en hoe de minister kan ingrijpen als die gemeentelijke koers haar niet bevalt en niet aan het beoogde handelingskader voldoet. Dit overigens nog los van de vraag of zij überhaupt op het ministerie voldoende mankracht heeft om de gemeenten in de gaten te houden. Waar denkt de minister overigens dat de gemeenten die alternatieve huisvesting moeten realiseren als wordt gehandhaafd? Het kernprobleem is nu juist dat er te weinig woningen zijn, waardoor serieus in overweging moet worden genomen om onder omstandigheden (al dan niet tijdelijk) permanente bewoning van recreatiewoningen toe te staan.
Meer weten?
Tijdens onze opleidingen ‘Bouwen onder de Omgevingswet’ ‘Vergunningvrij bouwen onder de Omgevingswet’ en ‘Gevolgklasse 1 onder de Wkb’ worden alle ins en outs gegeven over de nieuwe bouwregelgeving. De opleidingen geven handvatten om invulling te geven aan de gemeentelijke vergunningverlening, bouwtoezicht en handhaving. Onze opleidingen behandelen de laatste stand van zaken van de publieke bouwregelgeving. De aanzienlijke wijzigingen in de omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit en de gevolgen voor handhaving komen aan bod.
De rest van dit artikel is alleen beschikbaar voor geregistreerde gebruikers.