Deze week was volop in het nieuws dat een grote kwaliteitsborger is geschorst die bij 1.300 bouwprojecten toezicht hield. De toelatingsorganisatie kwaliteitsborger bouw heeft daarop een nieuwsbericht geplaatst wat de consequenties van deze schorsing zijn voor de bouwprojecten. Vereenvoudigd geeft de toelatingsorganisatie aan dat de bouwwerkzaamheden niet mogen doorgaan zolang er geen nieuwe kwaliteitsborger is aangemeld dan wel de schorsing is opgeheven. Maar hoe zit dit echt?
Het stelsel van kwaliteitsborging
Voor bouwwerken uit gevolgklasse 1 (zoals grondgebonden woningen) moet vier weken voor de start van de bouw een bouwmelding onder kwaliteitsborging bij de gemeente worden ingediend. Bij de bouwmelding geeft de initiatiefnemer aan welke kwaliteitsborger toezicht houdt en welke beoordelingsmethodiek (instrument voor kwaliteitsborging) hij toepast. Als het voltooide bouwwerk aan de technische nieuwbouwvoorschriften voldoet, verklaart de kwaliteitsborger dat het bouwwerk voldoet. Zonder die verklaring kan geen gereedmelding plaatsvinden en kan niet twee weken later het bouwwerk feitelijk in gebruik worden genomen.
De kwaliteitsborger heeft niet zelf de beoordelingsmethodiek bedacht. Deze beoordelingsmethodiek (het instrument) komt van de instrumentaanbieder. De toelatingsorganisatie kwaliteitsborging bouw heeft het instrument toegelaten. De toelatingsorganisatie houdt toezicht op de instrumentaanbieders en de instrumentaanbieders houden op hun beurt toezicht op de kwaliteitsborgers.
De toelatingsorganisatie kan een instrumentaanbieder waarschuwen, het instrument schorsen of intrekken. Onder omstandigheden kan het geschorste of ingetrokken instrument tijdelijk nog worden toegepast.
De instrumentaanbieder heeft een vergelijkbare escalatieladder richting de kwaliteitsborger. Ook hij kan op zijn beurt een kwaliteitsborger waarschuwen of de toestemming schorsen dan wel intrekken om met zijn instrument voor kwaliteitsborging te werken. In dit geval hebben twee instrumentaanbieders drie kwaliteitsborgers geschorst.
In artikel 7ab lid 3 Woningwet staat niet wat de consequentie is als de kwaliteitsborger is geschorst. Dat is een gemis
De handhavingsbevoegdheid in de Woningwet
De toelatingsorganisatie doet het voorkomen dat het evident is dat niet mag worden doorgebouwd zolang de aangestelde kwaliteitsborger geschorst blijft of geen nieuwe kwaliteitsborger is aangemeld.
In de Woningwet staat echter geen duidelijk verbod om door te bouwen als een kwaliteitsborger is geschorst. In artikel 7ab lid 3 Woningwet staat dat voor het bouwen van een bouwwerk uit gevolgklasse 1 door een kwaliteitsborger een door de toelatingsorganisatie tot het stelsel van kwaliteitsborging toegelaten instrument voor kwaliteitsborging wordt toegepast dat afgestemd is op de gevolgklasse waaronder het type bouwwerk valt. Daarin staat niet wat de consequentie is als de kwaliteitsborger is geschorst. En dit terwijl dit wel uitdrukkelijk in de Woningwet is uitgeschreven bij een schorsing of intrekking van een instrument. Dat is een gemis.
Uit lid 4 van artikel 7ab Woningwet volgt dat de verplichting bestaat om voorafgaand aan de (feitelijke) ingebruikname een dossier bevoegd gezag aan de gemeente te verstrekken waaruit volgt dat het gerealiseerde bouwwerk aan de nieuwbouwvoorschriften voldoet. Niet is expliciet daarin te lezen dat een geschorste kwaliteitsborger niet een verklaring kan afgeven die nodig is voor het dossier bevoegd gezag bij de gereedmelding.
Hopelijk geeft het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen (Bkb), dat wijzigingen heeft aangebracht in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl), het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) en het Omgevingsbesluit (Ob) wel die houvast en een duidelijk handhavingsbevoegdheid.
Let op: tekst loopt door onder afbeelding. Schulinck Omgevingsrecht helpt bij alle vragen over de Omgevingswet en het omgevingsrecht. Zo beschik je altijd over actuele en betrouwbare informatie.
De handhavingsbevoegdheid in het Bbl
Voorop staat dat in artikel 2.16 Bbl (normadressaat) staat dat aan de regels voor het stelsel van kwaliteitsborging voor het bouwen uit afdeling 2.2a moet worden voldaan door degene die ‘het bouwwerk bouwt’. Diegene draagt zorg voor de naleving van de regels over de activiteit. Uit de toelichting op het Bkb bij dit artikel volgt echter dat daaronder ook het ‘laten bouwen’ valt. Dit zou maken dat zowel de eigenaar als de aannemer zich aan de regels voor kwaliteitsborging moeten houden.
In artikel 2.18 Bbl staat dat vier weken voor het begin van de bouwwerkzaamheden er een bouwmelding onder kwaliteitsborging moet zijn gedaan (lid 1). Daarnaast volgt uit lid 2 dat binnen een jaar daarna moet zijn begonnen met de bouw, omdat anders die bouwmelding niet meer geldt. Dit betekent dat als de termijn is verlopen een nieuwe bouwmelding moet worden gedaan.
Niet is in afdeling 2.2a Bbl terug te lezen hoe het zit als de kwaliteitsborger wordt geschorst. Niet staat in artikel 2.18 Bbl of elders dat de bouwwerkzaamheden dan moeten worden stilgelegd en dat zo nodig een melding voor een nieuwe kwaliteitsborger moet worden gedaan.
Uit lid 1 van artikel 2.21 Bbl volgt dat een gerealiseerd bouwwerk niet feitelijk in gebruik mag worden genomen zolang geen gereedmelding onder kwaliteitsborging is gedaan. Daarnaast staat in lid 2 onder d dat een verklaring van de kwaliteitsborger is vereist voor het dossier bevoegd gezag bij de gereedmelding. In die bepaling staat echter niet uitdrukkelijk dat de geschorste kwaliteitsborger geen verklaring mag afgeven. Dat volgt echter wel uit artikel 3.86 lid 2 onder a Bkl. Daarin staat dat de kwaliteitsborger dient te verklaren dat hij toestemming heeft van de instrumentaanbieder het instrument toe te passen. Bij schorsing van die toestemming zou hij derhalve geen (positieve) verklaring mogen afgeven.
Ook uit afdeling 3.9 Bkl volgt echter niet expliciet dat de bouw direct stilgelegd moet worden bij een schorsing. Daarin is geen expliciete handhavingsbevoegdheid in dat kader opgenomen. In artikel 3.87 lid 2 Bkl staat dat een instrumentaanbieder een kwaliteitsborger kan waarschuwen en dat deze de toestemming het instrument toe te passen kan schorsen of intrekken. Niet staat expliciet in die bepaling wat de consequentie is.
De wenselijkheid om te handhaven
Ervan uitgaande dat de Woningwet en het Bbl de vereiste handhavingsbevoegdheid omvatten, wil dat nog niet zeggen dat er ook daadwerkelijk wordt gehandhaafd.
Er geldt een beginselplicht tot handhaving voor gemeenten. In de praktijk komt dat voor een groot deel erop neer dat in beginsel gehandhaafd wordt naar aanleiding van handhavingsverzoeken van belanghebbenden en waar de gemeenten zelf hun prioriteit leggen.
Het is te verdedigen dat een omwonende minder snel belanghebbende is als het gaat om een handhavingsverzoek dat betrekking heeft op bouwtechnische voorschriften en/of het stelsel van kwaliteitsborging voor het bouwen. Het komt derhalve vooral aan op de vraag of de gemeente wenst te handhaven en daaraan prioriteit geeft.
Het lastige is dat voor de gemeente niet altijd duidelijk zal zijn waarom de instrumentaanbieder de kwaliteitsborger heeft geschorst. Bovendien is de kwaliteitsborger veelal een rechtspersoon met meerdere werknemers (al dan niet ingehuurd) en niet een natuurlijk persoon. Dit maakt dat een schorsing niet zonder meer maakt dat die kwaliteitsborger bij een ander bouwproject niet deugdelijk werk kan verrichten. Is het dan wel wenselijk om zo nodig een bouwstop op te leggen?
Ervan uitgaande dat de instrumentaanbieder niet lichtzinnig een kwaliteitsborger schorst, speelt echter nog dat het kan zijn dat het bouwwerk bijna is voltooid. Het heeft ingrijpende consequenties als de gemeenten (blijven) handhaven nadat duidelijk is dat de geschorste kwaliteitsborger zijn werk niet kan voltooien. Een nieuwe kwaliteitsborger zal immers niet zonder meer het toezicht van een bijna voltooid bouwwerk overnemen, zeker niet als de verslaglegging ondeugdelijk is. In de opstartfase van de bouwwerkzaamheden heeft het vermoedelijk minder consequenties als de gemeente erop toeziet dat niet wordt doorgebouwd voordat een nieuwe kwaliteitsborger is aangesteld.
Overigens is er geen specifieke regelgeving voor de situatie dat een nieuwe kwaliteitsborger wordt aangemeld. Dit maakt dat de gemeente zelf de keuze moet maken of al dan niet tot vier weken na de melding moet worden gewacht totdat de bouw mag hervatten.
Tot slot
Hoewel niet expliciet uit de regelgeving volgt dat niet mag worden doorgebouwd met een geschorste kwaliteitsborger, valt te verwachten dat de rechtbanken en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State als bestuursrechter oordelen dat de gemeente die handhavingsbevoegdheid wel hebben. Het zou immers merkwaardig zijn als het schorsen van de toezichthouder van het bouwproject geen consequenties heeft voor de voortgang van dat bouwproject.
Wel volgt expliciet uit artikel 3.86 lid 2 onder a Bkl dat een geschorste kwaliteitsborger geen verklaring zou moeten kunnen afgeven. Hij kan immers niet verklaren dat hij toestemming heeft van de instrumentaanbieder het instrument toe te passen. Die toestemming is immers geschorst.
De bedoeling van de wetgever zal ongetwijfeld zijn dat bij schorsing van de kwaliteitsborger de bouw tijdelijk wordt stilgelegd en de gemeente ook daadwerkelijk een bevoegdheid heeft om te handhaven. De wetgever zag (ook hier) echter geen moeite om dit goed in de regelgeving vast te leggen.
Meer weten?
Tijdens onze opleidingen ´Gevolgklasse 1 onder de Wkb´, ‘Vergunningvrij bouwen onder de Omgevingswet’, en ‘Bouwen onder de Omgevingswet’, worden alle ins en outs gegeven over de nieuwe bouwregelgeving. De opleidingen geven handvatten om invulling te geven aan de gemeentelijke vergunningverlening, bouwtoezicht en handhaving. Onze opleidingen behandelen de laatste stand van zaken van de publieke bouwregelgeving. De aanzienlijke wijzigingen in de omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit en de gevolgen voor handhaving komen aan bod.