Op onze juridische helpdesk krijgen wij regelmatig vragen van gemeenten over de uitvoering van de terugvorderingsbepaling bij schending van de inlichtingenplicht.

Na de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland (ECLI:NL:RBMNE:2019:4746) in de boodschappenaffaire is er volop aandacht geweest in de media voor opsporing van bijstandsfraude, de handhaving van de verplichtingen in de Participatiewet en de vergaande consequenties die dit voor burgers in het individuele geval kan hebben.

In de initiatiefwet ‘vergroten beslissingsruimte gemeenten bij terugvordering bijstand’ wordt voorgesteld de terugvorderingsbepaling en de boetebepaling te wijzigen van een ‘moeten’ naar een ‘mogen’. Anders dan de titel doet vermoeden ziet het initiatief niet alleen op terugvordering, maar ook op verrekening en de mogelijkheid om af te zien van het opleggen van een boete. De initiatiefwet ligt tot 30 maart 2021 ter internetconsultatie.

Reden genoeg om in deze opinie in te gaan op de vraag of dit wetsvoorstel gewenst is en of het kan bijdragen aan het beoogde doel, met name met betrekking tot terugvordering.

Volgens de Memorie van Toelichting is het doel het terugbrengen van de menselijke maat in het terugvorderingsbeleid. Dit houdt in dat het college per geval individueel moet beoordelen of een terugvordering en boete evenredig is. Voorkomen moet worden dat de terugvordering leidt tot een onaanvaardbare situatie voor een belanghebbende. Opmerkelijk detail daarbij is dat ook rekening moet worden gehouden met bestaande schulden.

Grondslag terugvordering en opleggen boete

Er is een verschil in terugvordering van ten onrechte of te hoog ontvangen bedragen aan bijstandsuitkering bij schending van de inlichtingenplicht (artikel 58 lid 1 Pw) of terugvordering om andere redenen (artikel 58 lid 2 Pw). Bij schending van de inlichtingenplicht moet het college terugvorderen en is het college verplicht om een boete op te leggen. Voor een belangenafweging is geen ruimte.

Wanneer er geen sprake is van schending van de inlichtingenplicht, dan mag het college over gaan tot terugvordering. Er is dan sprake van een bevoegdheid en geen verplichting.

Kan of sterker nog, moet een wijziging in de verplichting tot terugvordering en het opleggen van een boete ertoe leiden dat er (weer) sprake is van een menselijke maat?

Doel initiatiefwet

Kan of sterker nog, moet een wijziging in de verplichting tot terugvordering en het opleggen van een boete ertoe leiden dat er (weer) sprake is van een menselijke maat? Nog los van de vraag wie bepaalt wat dan de menselijke maat is, kan dit voor de praktijk leiden tot lastige situaties. Het is een subjectief criterium dat voor iedereen anders kan zijn. Wat voor de een menselijk is, kan voor een ander onmenselijk zijn. En een subjectief criterium zal leiden tot verschillen in de uitvoering tussen gemeenten.

De vraag die vervolgens opkomt is of het doel via de voorgestelde wijzigingen kan worden bereikt? Ik denk van niet. Als het college in iedere situatie alle feiten en omstandigheden individueel moet beoordelen, kan dit tussen gemeenten leiden tot (grote) verschillen in nagenoeg dezelfde soort zaken. Willekeur kan worden voorkomen door het maken van goede objectieve beleidsregels en de juiste uitvoering daarvan. Vergelijk het beleid zoals dat nu ook wordt gemaakt bij terugvordering op grond van artikel 58 lid 2 en 36b Pw. Toch is er wel wat voor te zeggen de verplichte terugvordering en boete zoveel mogelijk uniform te regelen.

Huidige wet

Op dit moment kan alleen van terugvordering worden afgezien als er sprake is van een dringende redenen (artikel 58 lid 8 Pw). Van een dringende reden is alleen sprake als de terugvordering onaanvaardbare sociale en/of financiële gevolgen voor de betrokkene heeft. Het gaat dan om bijzonders en uitzonderlijke omstandigheden. In die gevallen vindt een individuele afweging plaats van alle relevante omstandigheden. Het is daarbij aan belanghebbende om die dringende redenen aannemelijk te maken. Zie bijvoorbeeld een recente uitspraak van de CRvB 3-02-2021, ECLI:NL:CRVB:2021:487.

Dat hiervan zelden sprake is, betekent dus niet dat een dergelijke afweging niet kan worden gemaakt. Het criterium is ook juridisch gezien het meest zuiver, omdat de terugvordering moet leiden tot de onaanvaardbare gevolgen en niet de persoonlijke, individuele omstandigheden op zichzelf. Dat er – volgens de toelichting bij de initiatiefwet – rekening moet worden gehouden met bestaande schulden lijkt me op gespannen voet te staan met het principe dat er in beginsel geen bijstand mag worden verleend voor schulden. Als wel wordt teruggevorderd van iemand zonder schulden en niet van iemand met schulden, stimuleert dit niet om geen schulden te maken. Bovendien is er de bescherming van de beslagvrije voet. Dus als er voldoende redenen zijn om terug te vorderen, moet het al aanwezig zijn van schulden in ieder geval naar mijn mening niet de enige grond zijn om van terugvordering af te zien.

Daarnaast kan op grond van artikel 58 lid 7 Pw van verdere invordering (het artikel spreekt misleidend van terugvorderen) worden afgezien. Als dit artikel wordt geschrapt, dan kan dit ertoe leiden dat belanghebbende slechter af is. Namelijk als een college besluit dat er, behoudens een dringende reden, nooit van invordering wordt afgezien. Dat is nu niet mogelijk, omdat een beleidsregel de toepassing van een bij wet geregelde bevoegdheid niet volledig mag uitsluiten (zie CRvB 11-12-2020, ECLI:NL:CRvB:2020:3387).

Conclusie

Mijn verwachting is dat er geen, althans te weinig, draagvlak zal zijn binnen gemeenten voor deze initiatiefwet, omdat deze tot grote verschillen kan leiden in de wijze van terugvorderen tussen gemeenten. Ik ben benieuwd of mijn verwachting klopt.

Altijd op de hoogte zijn van de laatste ontwikkelingen in de wetgeving en nieuwste uitspraken in het sociaal domein? Dat kan met een abonnement op onze online kennisbank Schulinck Participatiewet.

Meer weten over de bestuurlijke boete: 29 april 2020 opleiding: de bestuurlijke boete in de Participatiewet