Het overgangsrecht1 is ogenschijnlijk simpel: De Wet inburgering 2013 (hierna: Wi2013) blijft van toepassing op de personen op wie zij op 31 december 2021 (hierna: peildatum) van toepassing was. Toch rijzen hier direct twee onduidelijkheden. Ten eerste is niet helemaal zeker of het de bedoeling is dat de nieuwe Wet inburgering 2021 (hierna: Wi2021) nimmer van toepassing wordt als de Wi2013 op de peildatum op iemand van toepassing was. Ten tweede is ‘als de Wi2013 op de peildatum op iemand van toepassing was’ nogal cryptisch.
Zeer waarschijnlijk, maar niet helemaal zeker
Zeer waarschijnlijk heeft de wetgever bij de formulering van het overgangsrecht aanwijzing 5.64 van de Aanwijzingen voor de regelgeving2 toegepast en wordt de Wi2013 geëerbiedigd. Die eerbiedigende werking leidt er dan toe dat de nieuwe Wi2021 nimmer van toepassing wordt op de personen op wie de Wi2013 op de peildatum van toepassing was.3 Een verduidelijking van het overgangsrecht op dit punt lijkt mij wenselijk. Zonder verduidelijking mogen we er m.i. van uitgaan dat de wetgever eerbiedigende werking heeft beoogd.
Als de Wi2013 op 31-12-2021 op iemand van toepassing was’ is nogal cryptisch.
Cryptische omschrijving
Maar de grootste onduidelijkheid is deze. De Wi2013 blijft van toepassing op de personen op wie zij op 31 december 2021 (hierna: peildatum) van toepassing was. Dat is een nogal cryptische omschrijving. Er zijn meerdere interpretaties mogelijk.
Eén van die interpretaties is bijvoorbeeld dat de Wi2013 van toepassing blijft op
a) personen die op de peildatum daadwerkelijk inburgeringsplichtig waren onder de Wi2013, en ook op
b) personen die op de peildatum niet meer daadwerkelijk inburgeringsplichtig waren om reden dat zij hun inburgeringsdiploma (op niveau A2) toen al hadden behaald.
Bij subcategorie (a) gaat het om personen die op de peildatum een verblijfsvergunning bepaalde tijd regulier of asiel hadden en die op de peildatum nog géén inburgeringsdiploma (op niveau A2) hadden en voor wie er op de peildatum géén vrijstelling of ontheffing gold.
Personen die op de peildatum een verblijfsvergunning bepaalde tijd regulier of asiel hadden en die op de peildatum nog géén inburgeringsdiploma (op niveau A2) hadden en voor wie er op de peildatum wél een tijdelijke vrijstelling gold, vallen noch onder subcategorie (a) noch onder subcategorie (b) van bovenstaande interpretatie.
Een andere, wat ruimere interpretatie is dat de Wi2013 óók van toepassing blijft op bijvoorbeeld personen die op de peildatum daadwerkelijk een verblijfsvergunning bepaalde tijd regulier of asiel hadden en voor wie er op de peildatum een tijdelijke vrijstelling gold. Als deze interpretatie de juiste is, dan zouden zij alsnog onder de Wi2013 moeten inburgeren zodra de tijdelijke vrijstelling wegvalt.
Voor de volledigheid: De cryptische omschrijving kan op nóg andere manieren worden uitgelegd.4
Communicerende vaten
Als we aannemen dat het overgangsrecht eerbiedigende werking heeft, dan zijn de groep personen op wie de Wi2013 op de peildatum van toepassing was en de groep personen op wie de Wi2021 van toepassing kan worden twee communicerende vaten. Is de Wi2013 op de peildatum op een persoon van toepassing, dan kan de Wi2021 (later) nooit van toepassing worden op diezelfde persoon. Is de Wi2013 op de peildatum daarentegen niet op een persoon van toepassing, dan kan de Wi2021 (later) wel van toepassing worden op diezelfde persoon. Daarbij moet nog wel een belangrijke opmerking worden gemaakt. Een voorwaarde voor het van toepassing worden van de Wi2021 is dat de persoon op of na 1 januari 2022 een bepaald type verblijfsvergunning verkrijgt.5 De persoon met een verblijfsvergunning bepaalde tijd regulier of asiel van vóór 1 januari 2022 die niet op of na 1 januari 2022 opnieuw een verblijfsvergunning bepaalde tijd regulier of asiel heeft verkregen, kan daarom niet onder artikel 3 van de Wi2021 vallen.
Bezwaar- en beroepsprocedures
Door de cryptische omschrijving van het overgangsrecht kan het gebeuren dat DUO verzuimt om personen die op de peildatum onder de Wi2013 vielen als zodanig aan te merken. Zo kan het dan gebeuren dat DUO hen – via een zogenoemde schriftelijke kennisgeving – onder de Wi2021 schaart als zij op of na 1 januari 2022 opnieuw een verblijfsvergunning bepaalde tijd regulier of asiel verkrijgen. Zo’n foutieve kennisgeving is naar mijn oordeel vatbaar voor bezwaar en beroep. Ze is hetzij een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), hetzij een bestuurlijk rechtsoordeel dat moet worden gelijkgesteld met een besluit.6 Als DUO (vermoedelijke) fouten maakt waartegen bezwaar en beroep openstaat, dan kan DUO uiteraard bezwaar- en beroepsprocedures verwachten. Als de wetgever de gewenste duidelijkheid verschaft, dan kan dat bezwaar- en beroepsprocedures schelen.
Hoe nu verder?
Het is zeer gewenst dat de wetgever in de tekst van artikel 54 lid 1 van de Wi2021 vermeldt in welke gevallen de Wi2013 van toepassing was op de peildatum. Dat hij in de toelichting van artikel 54 lid 1 van de Wi2021 vermeldt dat de nieuwe Wi2021 nimmer van toepassing wordt op de personen op wie de Wi2013 op de peildatum van toepassing was, is minder dringend, maar wel welkom.
1 Artikel 54 lid 1 van de Wet inburgering 2021
2 https://wetten.overheid.nl/BWBR0005730
3 G. Knigge, Verandering van wetgeving (diss. Groningen), Arnhem: Gouda Quint 1984, p. 87-88 en Pauwels 2009, p. 29-30 en 37-38, beide aangehaald door M.J. Jacobs, Overgangsrecht in Nederlandse en Europese regelgeving, VAR-reeks 148, p. 15
4 Bijvoorbeeld zo dat de persoon in de periode 2013-2021 enige tijd inburgeringsplichtig moet zijn geweest op grond van de Wi2013, maar op de peildatum géén verblijfsvergunning bepaalde tijd regulier of asiel hoefde te hebben.
5 Dat volgt uit de tekst van artikel 3 van de Wi2021 in samenhang met de datum van inwerkingtreding van dit artikel (1 januari 2022) in samenhang met het gegeven dat de inburgeringsplicht niet met terugwerkende kracht ontstaat (artikel 3 lid 3 van de Wi2021).
6 Een bestuurlijk rechtsoordeel moet op één lijn worden gesteld met een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb als het voor betrokkene onevenredig bezwarend is om een geschil over de interpretatie van een rechtsregel via een beroepsprocedure over een daadwerkelijk besluit bij de bestuursrechter aan de orde te stellen. Vergelijk bijvoorbeeld ABRvS 17-03-2021, ECLI:NL:RVS:2021:582, r.o. 2.5, Gst. 2021/90, m.nt. J.P. Roelfsema. Mocht er toch géén bezwaar en beroep openstaan tegen de schriftelijke kennisgeving, dan kan de kwestie van overgangsrecht aan de orde worden gesteld bij besluiten op grond van de Wi2021, bijvoorbeeld bij het opleggen van boetes op grond van de Wi2021.