In de opinie ‘Toetsing van beleidsregels aan het evenredigheidsbeginsel’ ben ik samen met Lance op den Camp ingegaan op de conclusie van raadsheer advocaat-generaal (hierna: AG) De Bock. AG De Bock spreekt zich in diezelfde conclusie niet alleen uit over de toetsing van beleidsregels aan het evenredigheidsbeginsel. Zij gaat ook uitgebreid in op het begrip dringende reden en het gebrek aan toepassing hiervan. AG De Bock adviseert de CRvB om deze dode letter in de wet weer tot leven te wekken via de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. In deze opinie zoom ik verder in op dit onderdeel van de conclusie.
Het begrip dringende reden
Het bestuursorgaan kan vanwege een dringende reden afzien van terugvordering. Zie bijvoorbeeld artikel 58 lid 8 van de Participatiewet. Het gaat om een discretionaire bevoegdheid en niet om een verplichting. Uit het woord ‘dringend’ blijkt dat er iets bijzonders en uitzonderlijks aan de hand moet zijn. Het basisprincipe is namelijk dat onverschuldigd betaalde bijstand wordt teruggevorderd.
In de rechtspraak is een toetsingskader ontstaan voor de toepassing van het begrip dringende reden. Een dringende reden kan alleen gelegen zijn in de onaanvaardbaarheid van gevolgen die een terugvordering voor een belanghebbende heeft. Daarbij gaat het specifiek om sociale of financiële gevolgen.
Een geslaagd beroep is zeldzaam
In de praktijk leveren de gevolgen van terugvordering alleen vrijwel nooit onaanvaardbare financiële of sociale consequenties op. Een geslaagd beroep op een dringende reden is zeldzaam. Een voorbeeld ter illustratie: er is volgens de rechtspraak zelfs geen sprake van een onaanvaardbare sociale consequentie als gevolg van een terugvordering wanneer bij toename van zorgen rondom de financiële situatie de paniek en wanhoop kan toeslaan en daarbij ook suïcide gedachten kunnen ontstaan. Waarom? Het is lastig voor een belanghebbende om aannemelijk te maken dat een ziekte, suïcidale neigingen en/of psychische problematiek het gevolg is van een terugvordering.
Een dringende reden vanwege onaanvaardbare financiële gevolgen wordt al helemaal nooit aangenomen. In de rechtspraak wordt een beroep hierop afgewezen met de beredenering dat de gevolgen zich pas voordoen bij de invordering. Vervolgens heeft belanghebbende bij de invordering de rechtsbescherming van de beslagvrije voet. Van onaanvaardbare financiële gevolgen kan dan geen sprake zijn.
Raadsheer advocaat-Generaal de Bock benoemt in de conclusie specifiek dat een dringende reden vanwege onaanvaardbare financiële gevolgen óók mogelijk moet zijn
De conclusie van De Bock
De zeer strikte uitleg van het begrip dringende reden heeft ook zijn weerslag op de uitvoeringspraktijk. Als gevolg van de rechtspraak wordt een dringende reden niet of nauwelijks aanwezig geacht. Net zoals AG De Bock denk ik ook dat dit anders moet. Juist nu we meer bezig zijn met de menselijke maat en het in balans brengen van de Participatiewet. Maar hoe moeten we dit doen?
Het is misschien geen verrassing meer gelet op de tendens van de afgelopen tijd. Maar AG De Bock ziet ook hier de oplossing in de toetsing van de dringende reden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Uiteraard speelt het evenredigheidsbeginsel daarin weer een belangrijke rol. De toetsing aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur leidt tot een ruimere invulling van de dringende reden. Wel wordt de toepassing van de dringende reden nog steeds begrensd door het wettelijk kader. Het algemene principe is en blijft dat terugvordering in principe plaatsvindt. Het moet dus nog steeds gaan om een uitzonderingsgeval.
Onaanvaardbare financiële gevolgen zijn wél mogelijk
AG de Bock benoemt in de conclusie specifiek dat een dringende reden vanwege onaanvaardbare financiële gevolgen óók mogelijk moet zijn. Sterker nog, ze geeft aan dat “de aanwezigheid van een dringende reden moet worden aangenomen als betrokkene door een terugvordering onder het bestaansminimum zakt”. Daarmee vindt een verruiming plaats van het begrip dringende reden en wordt de vaste rechtspraak verlaten dat financiële gevolgen zich pas voordoen bij de invordering met rechtsbescherming via de beslagvrije voet.
Ik ben het eens met de conclusie van AG De Bock. Toch merk ik bij het lezen van de verruiming op dit punt dat ik er ook uitroeptekens bij plaats. Want voor de lange termijn denk ik niet dat we de kern van het probleem aanpakken als de aanwezigheid van een dringende reden wordt aangenomen als belanghebbende door een terugvordering onder het bestaansminimum zakt. Ik zal dit verder toelichten.
Uit onderzoek is gebleken dat de bijstandsnorm voor de meeste huishoudtypen ontoereikend is. Het sociaal minimum moet omhoog. Tot die tijd kunnen de meeste huishoudtypen niet in de basisbehoeften voorzien. Ontstaat er een terugvordering? Dan houdt een huishouden nóg minder geld over om in de basisbehoeften te voorzien. De beslagvrije voet is namelijk 5% lager dan de bijstandsnorm. De wetgever is hiervan op de hoogte en nu aan zet om met een structurele oplossing te komen voor meer bestaanszekerheid.
De oplossing voor het grote geheel ligt wat mij betreft dan ook bij de wetgever. Een dringende reden moet een uitzondering blijven. Het uitgangspunt is en blijft dat onverschuldigd betaalde bijstand moet worden terugbetaald. Mijn voorstel is dan ook om met een toetsing aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur te bekijken of er onaanvaardbare financiële gevolgen zijn. Zonder de toevoeging dat de aanwezigheid van een dringende reden moet worden aangenomen als betrokkene door een terugvordering onder het bestaansminimum zakt. Dus zijn er financieel onaanvaardbare gevolgen? Bijvoorbeeld onevenredige gevolgen voor een lopend schuldsaneringstraject door het ontstaan van een nieuwe hoge schuld. Dan biedt een toetsing van de dringende reden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur voldoende ruimte om in het individuele geval maatwerk te leveren en eventueel af te zien van terugvordering.
Afsluitend
Ik hoop hoe dan ook vurig dat er snel een oplossing komt voor de huishoudens die op dit moment niet in hun basisbehoeften kunnen voorzien. Een verruiming van het begrip dringende reden brengt ons ondertussen een stap dichter bij een Participatiewet in balans. Ik ben dan ook heel benieuwd naar de uitspraak van de CRvB. De conclusie van AG De Bock heeft namelijk geen bindende werking voor de CRvB en is op dit moment nog “slechts” een advies.
Meer weten?
Wilt u als gemeente op de hoogte blijven van alle actuele ontwikkelingen op het gebied van de Jeugdwet, de Participatiewet of de Wmo? Neem dan een abonnement op onze Kennisbanken Jeugd, Participatiewet en/of Wmo. Meer informatie over deze nieuwe toets, vindt u terug in de noot die onze college Maartje Smeets hierover schreef. Rens Koenraad maakte eerder een opinie over het evenredigheidsbeginsel in het omgevingsrecht.
Let op: Deze opinie is geschreven naar aanleiding van het advies (de conclusie) van A-G De Bock aan de CRvB. Inmiddels heeft de CRvB uitspraak gedaan in de zaak en het advies deels wel en deels niet opgevolgd. Zie voor de uitspraak van de CRvB: ECLI:NL:CRVB:2024:726. Zie voor meer informatie over deze uitspraak het nieuwsbericht in de kennisbank Participatiewet.