Wanneer is een bouwwerk vergunningvrij?
Juridisch kader
In de uitspraak was het recht onder de Wabo van toepassing. Meer specifiek ging het in de zaak om de vraag of voldaan was aan de voorwaarden van artikel 2, aanhef onder 3 van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht. Dit artikel staat in het stelsel van de Omgevingswet in artikel 22.36 onder a van het tijdelijk deel van het omgevingsplan, onderdeel bruidsschat.
Maar wanneer is dat tuinhuis (of een ander bouwwerk) NU vergunningvrij?
- In principe is een bouwwerk vergunningplichtig voor de omgevingsplanactiviteit, tenzij er een uitzondering is geformuleerd (zie artikel 5.1 lid 1 Omgevingswet in combinatie met artikel 22.26 omgevingsplan-bruidsschat)
- De uitzonderingen of vergunningvrije gevallen staan in artikel 2.29 Besluit bouwwerken leefomgeving en artikel 22.27 en 22.36 omgevingsplan, onderdeel bruidsschat.
- Een bouwwerk is vergunningvrij als aan bepaalde eisen is voldaan in artikel 22.27 onder a en 22.36 onder a omgevingsplan (bruidsschat).
- De eisen in artikel 22.27 onder a gaan over de hoogte (maximaal 5 meter, op de grond staand), ligging (in ‘achtererfgebied’ en op minimaal 1 meter afstand van ‘openbaar toegankelijk gebied’) en gebruik (er mag geen ‘verblijfsgebied’ op een tweede bouwlaag zijn en ook geen balkon, dakterras of anderszins). Andere regels in het omgevingsplan gelden echter ook onverkort.
- De eisen in artikel 22.36 onder a ondervangen dit: als daaraan is voldaan dan is het bouwwerk wel ‘van rechtswege’ in overeenstemming met het omgevingsplan. Er is een verschil in:
- Eisen voor bouwwerken op afstand van minder dan 4 meter van het ‘oorspronkelijk hoofdgebouw’ (vooral hoogte, ook in relatie tot het ‘oorspronkelijk hoofdgebouw’) en
- bouwwerken op afstand van meer dan 4 meter van het ‘oorspronkelijk hoofdgebouw’ (eisen: hoogte EN eis dat het “functioneel ondergeschikt” is aan het hoofdgebouw)
Als aan de eisen is voldaan is het bouwwerk dus vergunningvrij. Anders niet. Over elk van de eisen kan je een mooie opinie (zo niet een boek) schrijven, met name over de zaken die ik tussen ‘aanhalingstekens’ heb gezet. In deze opinie gaat het over de vraag: wanneer is een bouwwerk, dat verder aan de eisen van ligging, hoogte en gebruik voldoet, ‘functioneel ondergeschikt’? En wanneer niet?
Wanneer is een bijbehorend bouwwerk ‘functioneel ondergeschikt’?
De vraag in boven aangehaalde zaak was of het bouwwerk functioneel ondergeschikt was. In rechtsoverweging 11.4 formuleert de Afdeling die als volgt:
Voor beantwoording van de vraag of het bouwwerk functioneel ondergeschikt is, moet worden beoordeeld of het bouwwerk niet gebruikt kan worden voor primaire woonfuncties zoals woonkamer, slaapkamer of keuken. Van functionele ondergeschiktheid is bijvoorbeeld wel sprake bij functies ten dienste van de woning, zoals een berging, garage of atelier. Dit volgt ook uit de nota van toelichting bij de vaststelling van het Bor in 2010 (Stb. 2010, 143, p. 143).
In dit geval wordt het bouwwerk gebruikt als zit- en eetruimte met een haard. De Afdeling overweegt dat dit, net zoals een woonkamer, primaire woonfuncties zijn. De Afdeling komt daarom tot het oordeel dat het gebruik van het bouwwerk niet functioneel ondergeschikt is aan het hoofdgebouw.
In het bouwwerk zijn aanwezig: een zitgedeelte, een eetgedeelte en een haard. Dit zijn allemaal ‘primaire woonfuncties’. Daarom is het niet functioneel ondergeschikt en dus niet vergunningvrij. Het is niet helemaal duidelijk of de Afdeling de conclusie trekt door de combinatie van de aanwezige voorzieningen of dat de aanwezigheid van bijvoorbeeld alleen een zitje al voldoende was geweest voor de conclusie.
Ik denk dat veel bewoners én veel gemeenten er niet bij stil hebben gestaan dat voorzieningen als stoelen, een haard en een eettafel maken dat er ‘primaire woonfuncties’ worden toegevoegd aan een bouwwerk.
Wat betekent deze uitleg voor de praktijk?
Misschien mag de uitspraak niet als een verrassing komen, gelet op de wetsgeschiedenis. Ook is het niet de eerste uitspraak die hierover gaat. Maar vaak ging het dan toch om handhavingszaken waarin een complete tweede woning was ingericht en in gebruik genomen (zie bijvoorbeeld ABRvS 17 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1590). Niet om een zitje en een haard.
Ik denk dat veel bewoners én veel gemeenten er niet bij stil hebben gestaan dat voorzieningen als stoelen, een haard en een eettafel maken dat er ‘primaire woonfuncties’ worden toegevoegd aan een bouwwerk. En dat dit vervolgens betekent dat het bouwwerk niet vergunningvrij is. Vermoedelijk zijn er heel veel bouwwerken in Nederland -met de kennis van nu- illegaal. Of illegaal geworden, met de opkomst van de ‘tuinkamer’.
Het is uiteraard niet de bedoeling dat die complete tweede woning wordt gerealiseerd op het erf (tenzij het een mantelzorgwoning is). Het is daarnaast zeker zo, dat er een grijs gebied is. In zoverre kan ik de uitspraak van de Afdeling wel begrijpen. Ik geloof echter niet dat een bouwwerk met een paar stoelen en een haard functioneel gelijkwaardig is aan de eigenlijke woning. Die maken het bouwwerk geschikt om in te ontspannen. Om te leven is een combinatie met meer voorzieningen nodig: een toilet, badkamer, keuken enzovoort.
Dan komt toch de vraag op: wat is het probleem? Precies hetzelfde bouwwerk zou zonder die voorzieningen vermoedelijk wél vergunningvrij zijn. En ook als het bouwwerk gebruikt zou worden als atelier of schuur voor hobby’s als timmeren, beeldhouwen, knutselen aan brommers of iets vergelijkbaars, zou er geen illegale situatie ontstaan. Dit zijn immers geen ‘primaire woonfuncties’. Maar zouden de buren hier minder last van hebben?
Hoe nu verder?
De voorwaarde uit artikel 2 bijlage II Bor is met de inwerkingtreding van de Omgevingswet in de bruidsschat terechtgekomen. Daarmee is het onderdeel van het tijdelijk deel van het omgevingsplan van gemeenten. De gemeenten mogen dus in principe zelf bepalen wat ze willen met de vergunningplichtige en vergunningvrije bouwwerken. Hierbij is er ruimte om de eis over de ‘functionele ondergeschiktheid’ te heroverwegen en een andere invulling te geven.
Of zou het Rijk -gelet op de woningnood- opdracht geven deze regel maar geheel te schrappen? Dit is geen denkbeeldige mogelijkheid. Er zijn immers plannen voor een vergunningvrije regeling voor mantelzorg- en familiewoningen (zie de opinie van mijn collega Olaf Claasen). We zullen zien.
Schulinck Omgevingsrecht
De Omgevingswet heeft veel impact op het werk van gemeenten. Daarom is het belangrijk dat uw medewerkers snel vertrouwd raken met het nieuwe stelsel. Schulinck Omgevingsrecht helpt daarbij. Deze online kennisbank ondersteunt u bij uw werkprocessen en zorgt ervoor dat het goed zit met uw kennis.