Verhouding tussen wet- en regelgeving
Als uitvoerder van de RooO is het van belang te weten hoe de Richtlijn 2001/55/EG, de TWOO en de RooO zich tot elkaar verhouden, en hoe deze Europese en nationale regels samen het juridische kader vormen voor de opvang van ontheemden uit Oekraïne in Nederland. Dit benoemen is zeker geen mosterd na de maaltijd, omdat uitvoerders van de RooO hier niet altijd zicht op hebben. Door dit onder de aandacht te brengen ontstaat meer inzicht in de achtergrond van de rechten en voorzieningen die voor ontheemden van toepassing zijn.
De verhouding tussen Richtlijn 2001/55/EG, de Tijdelijke wet opvang ontheemden Oekraïne ((TWOO) ) en de RooO is een hiërarchie van Europese regelgeving naar nationale uitwerking. Richtlijn 2001/55/EG verplicht lidstaten van de Europese Unie om mensen die door een crisis (zoals oorlog) massaal hun land ontvluchten tijdelijk bescherming te bieden. Deze richtlijn geeft de algemene kaders: wie bescherming kan krijgen en welke rechten daarbij horen. De TWOO regelt dat gemeenten verantwoordelijk zijn voor de opvang van ontheemden uit Oekraïne en geeft een wettelijke basis voor maatregelen die nodig zijn om die opvang te organiseren. De RooO is een ministeriële regeling met meer uitgewerkte regels over hoe de opvang en voorzieningen precies moeten worden uitgevoerd. In deze regeling staat bijvoorbeeld hoeveel leefgeld mensen krijgen, welke voorwaarden gelden voor verschillende verstrekkingen en hoe de opvang in de praktijk wordt georganiseerd. De regeling geeft daarmee een verdere invulling aan de TWOO.
Let op: tekst loopt door onder afbeelding.
Onduidelijkheden en uitvoeringsproblemen
Doordat de RooO op sommige punten moeilijk te doorgronden en niet altijd helder geformuleerd is, kan dit in de uitvoering tot onduidelijkheden leiden.
Het begrip particulier opvangvoorziening
Bijvoorbeeld wanneer het gaat over het begrip particuliere opvangvoorziening (POO) en het al dan niet recht hebben op een financiële toelage (leefgeld). In artikel 1 onderdeel h van de RooO is het begrip particuliere opvangvoorziening gedefinieerd. Het gaat daarbij om een opvangvoorziening, anders dan:
1°.een gemeentelijke opvangvoorziening; of
2°.een woning van de ontheemde of van een gezinslid van de ontheemde.
Meer concreet: Particuliere opvangvoorzieningen zijn bijvoorbeeld kamer(s) bij een gastgezin, een vakantiewoning of huis waar het gastgezin zelf niet woont of woonruimte aangeboden door een bedrijf of instelling.
De memorie van toelichting bij artikel 1 onderdeel h van de RooO zegt:” Een door de ontheemde gekochte of gehuurde woning wordt niet als POO aangemerkt, omdat in deze situatie de ontheemde geen opvang geniet. Dat geldt ook voor gekochte of zelfstandig gehuurde woningen door een gezinslid van de ontheemde. In deze situaties wordt er vanuit gegaan dat de ontheemde voldoende eigen middelen heeft om de woning te kopen of te huren en dat hij geen gebruik wenst te maken van de geboden opvang, derhalve kunnen deze woningen niet aangemerkt worden als POO.”
Stel: Een Oekraïense vader met BRP-code 46 (tijdelijke bescherming in Nederland) gaat inwonen bij zijn Oekraïense meerderjarige zoon. De zoon bewoont een huurwoning en geniet ook tijdelijke bescherming in Nederland. Heeft de vader recht op leefgeld?
De zoon heeft geen recht op leefgeld want hij bewoont immers een zelfstandig gehuurde woning. De vader valt niet onder het begrip gezinsleden (artikel 1 onderdeel f RooO). Daarnaast betreft de woning geen woning van de vader maar van de zoon. De vader heeft/behoudt recht op leefgeld.
Een onbillijke uitkomst? Daarover kan worden getwist. Geoordeeld zou kunnen worden dat de vader financieel onderhouden kan worden door de zoon. Maar aan de andere kant heeft de vader ook persoonlijke uitgaven, zoals voor voedsel en kleding. In zoverre verschilt de situatie niet van wanneer het om algemene bijstand zou gaan. Dan zou de vader bij onvoldoende middelen recht hebben op algemene bijstand (kostendelersnorm), ook al woont hij in bij de zoon.
Geen invloed van een Oekraïens ouderdomspensioen op het leefgeld
Bij het bepalen van het recht op leefgeld wordt rekening gehouden met inkomsten uit arbeid in Nederland of in een ander land (artikel 7 lid 2 onderdeel a RooO) en een loondervingsuitkering of een toeslag op grond van de Toeslagenwet (artikel 7 lid 2 onderdeel b RooO). Maar als door de ontheemde bijvoorbeeld een ouderdomspensioen wordt ontvangen vanuit Oekraïne, dan valt dat pensioen noch onder artikel 7 lid 2 onderdeel a RooO noch onder artikel 7 lid 2 onderdeel b RooO. Dat ouderdomspensioen betreft geen inkomsten uit arbeid. Het ouderdomspensioen is ook geen loondervingsuitkering zoals gedefinieerd in artikel 1 onderdeel i RooO; dit artikel verwijst naar Nederlandse socialezekerheidsuitkeringen. Het gevolg is dat het ouderdomspensioen niet van invloed is op het recht op leefgeld. Welke gedachte hierachter schuilgaat, is voor mij niet te herleiden.
De situatie is wezenlijk anders als het gaat om bijstand. Dan wordt wél rekening gehouden met het ontvangen ouderdomspensioen (artikel 31, eerste lid, Participatiewet) en bestaat eventueel recht op een aanvullende inkomensvoorziening ouderen via de SVB.
Voor gemeenten en consulenten is het duidelijker als samenhangende regels bij elkaar staan.
115%-norm
Op 1 oktober 2025 is de 115%-norm in artikel 2b RooO opgenomen. Deze norm is belangrijk voor de beoordeling van de financiële situatie van ontheemden en hangt direct samen met de regels over inkomsten en bijdragen in de artikelen 7 en 13.
De plaatsing in artikel 2b is minder logisch, omdat de norm vooral bij artikelen 7 en 13 wordt toegepast. Hierdoor kan de norm in de uitvoering sneller worden gemist. Voor gemeenten en consulenten is het duidelijker als samenhangende regels bij elkaar staan.
Het zou daarom beter zijn geweest om de 115%-norm bij artikel 7 en/of 13 op te nemen. Bij een eventuele volgende wijziging van de RooO kan de wetgever overwegen de bepaling te verplaatsen om de uitvoerbaarheid en systematiek te verbeteren.
Conclusie
De uitvoering van de RooO blijft gekenmerkt door complexe regelgeving en onduidelijkheden. De verhouding tussen Richtlijn 2001/55/EG, de TWOO en de RooO vormt een logisch juridisch kader, maar is in de praktijk niet altijd bekend bij uitvoerders. Daarnaast leiden meerdere bepalingen – zoals de uitleg van het begrip particuliere opvangvoorziening, de inkomensbepalingen en de onlogische plaatsing van de 115%-norm – tot verwarring. Dit vergroot de kans op uiteenlopende uitvoeringspraktijken en onbedoelde uitkomsten.
