Het stelsel en de plaats van de leerroutes
De Wet inburgering 2021 richt zich niet alleen op het behalen van een examen of een certificaat, maar ook op zo snel mogelijke deelname aan de Nederlandse samenleving. Gemeenten hebben hierin een belangrijke rol. Op basis van de brede intake leggen zij de leerroute en de participatieafspraken vast in het persoonlijk Plan Inburgering en Participatie (PIP).
De wet kent drie leerroutes. De B1-route is gericht op het behalen van taalniveau B1. De onderwijsroute is er voor inburgeringsplichtigen die kunnen doorstromen naar het Nederlandse onderwijs; en de zelfredzaamheidsroute (Z-route) is er voor wie de andere routes niet haalbaar zijn.
De routekeuze bepaalt welke leerdoelen, begeleiding, examens en participatieactiviteiten van de inburgeringsplichtige worden verwacht. Maar deze kunnen worden aangepast wanneer de ontwikkeling of omstandigheden van de inburgeringsplichtige daartoe aanleiding geven. Die aanpassingen in de leerroute vinden doorgaans plaats via opschalen, afschalen, of schakelen.
Wat betekent opschalen, afschalen en schakelen?
In deze opinie betekent opschalen dat wordt overgestapt naar een route met een hoger ambitieniveau, bijvoorbeeld van de Z-route op A1-niveau naar NT2-examens op A2-niveau.
Afschalen betekent een overstap binnen dezelfde route naar een lager niveau, bijvoorbeeld van de B1-route op B1-niveau naar B1-route op A2-niveau. Dit kan wanneer het oorspronkelijke niveau ondanks passende begeleiding niet haalbaar blijkt.
Met schakelen wordt bedoeld: een overstap van de ene leerroute naar de andere. Je kan schakelen van een lagere naar een hogere route, maar ook andersom naar een lagere route.
De mogelijke overstappen zijn:
- onderwijsroute ↔ B1-route;
- onderwijsroute ↔ Z-route;
- B1-route ↔ Z-route.
Wanneer kan je schakelen?
De wettelijke mogelijkheid om tussen leerroutes te schakelen is bedoeld om maatwerk mogelijk te maken. Tegelijkertijd is de ruimte niet onbeperkt. Een overstap moet in beginsel uiterlijk binnen anderhalf jaar na de start van de inburgeringstermijn plaatsvinden. Na die termijn kan alsnog worden geschakeld in vier situaties:
- Bij de onderwijsroute is een overstap naar de B1-route mogelijk gedurende het hele inburgeringstraject.
- De inburgeraar heeft een niet-vrijstellende opleiding afgerond of voortijdig beëindigd (praktijkonderwijs, vso en entreeopleiding).
- Er is sprake van een bijzonder geval, zoals ernstige ziekte van de inburgeraar of overlijden/ziekte van partner of kind.
- Vasthouden aan de termijn is zo nadelig dat dit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, bijvoorbeeld als de ongeschiktheid van de leerroute te laat wordt vastgesteld door de taalaanbieder.
De eerste drie situaties zijn concrete uitzonderingen. De vierde optie, het evenredigheidsbeginsel, is bedoeld als correctiemogelijkheid wanneer toepassing van de termijn in het individuele geval onredelijk uitpakt.
Daarmee wordt voorkomen dat de inburgeringsplichtige door een wijziging van route opnieuw moet beginnen of eerder geleverde inspanningen verliest.
Wat blijft behouden bij een routewijziging?
Een routewijziging heeft niet alleen gevolgen voor het toekomstige traject. Ook moet worden vastgesteld welke examenonderdelen, examenpogingen, taaluren en KNM-activiteiten uit het eerdere traject worden meegenomen. Daarmee wordt voorkomen dat de inburgeringsplichtige door een wijziging van route opnieuw moet beginnen of eerder geleverde inspanningen verliest. De precieze wijze waarop deze onderdelen in de nieuwe route worden gewaardeerd, verschilt per overstap en is schematisch weergegeven in de infographic Slim schakelen tussen leerroutes.
Ook de MAP en het PVT verdienen aandacht. Bij een overstap naar de B1-route of de Z-route zijn deze onderdelen in beginsel verplicht. Wie vanuit de onderwijsroute overstapt naar een van deze routes, moet daarom alsnog de MAP volgen.
Aandachtspunten bij opschalen en afschalen
Een routewijziging heeft niet alleen gevolgen voor het inburgeringstraject zelf, maar kan ook doorwerken in het dagelijks leven van de inburgeringsplichtige. Zo kan een wijziging gevolgen hebben voor werk, scholing, kinderopvang en andere verplichtingen. De gemeente moet deze praktische gevolgen daarom betrekken bij de besluitvorming en beoordelen welke gevolgen de wijziging heeft voor de participatiemogelijkheden en de haalbaarheid van het totale traject.
Bij opschalen moet niet alleen worden gekeken naar de vraag of de inburgeringsplichtige een hoger niveau aankan. Een deugdelijke motivering, realistisch tijdpad, passende begeleiding en een evaluatiemoment zijn nodig. Een zwaardere route kan anders leiden tot vertraging, extra kosten, verlies van motivatie of het niet tijdig behalen van de inburgeringsdoelen.
Ook afschalen mag geen automatisme zijn. De gemeente moet beoordelen wanneer voortzetting van de oorspronkelijke route niet haalbaar of redelijk is. Dat kan het geval zijn bij een structureel onvoldoende leerbaarheidsniveau, medische of psychische omstandigheden, een beperking, of langdurige problemen die voortzetting van de oorspronkelijke route feitelijk onmogelijk maken.
Gelijke behandeling en uitvoeringspraktijk
Gemeentelijke beleidsruimte is nodig voor maatwerk, maar kan in de praktijk ook leiden tot verschillende uitkomsten in vergelijkbare gevallen. Verschillen in beleidsregels, onderwijsaanbod, capaciteit, deskundigheid en de beoordeling van leerbaarheid kunnen in de praktijk bepalen welke route iemand volgt.
Daarom zouden mijns inziens landelijke minimumnormen en transparante beoordelingscriteria wenselijk zijn. Die hoeven gemeentelijk maatwerk niet uit te sluiten, maar moeten wel een ondergrens aan objectiviteit bieden.
Slot
Opschalen en afschalen bieden binnen de Wet inburgering 2021 noodzakelijke ruimte voor maatwerk. Een routewijziging moet echter gebaseerd zijn op een objectieve beoordeling, een deugdelijke motivering en aandacht voor de gevolgen voor de inburgeringsplichtige. Het gaat er uiteindelijk niet alleen om dat en hoe de wet schakelen toestaat, maar ook dat gemeenten die bevoegdheid transparant, consistent en evenredig moeten gebruiken.
De rest van dit artikel is alleen beschikbaar voor geregistreerde gebruikers.
