Het komt regelmatig voor dat het college signalen ontvangt dat een bijstandsgerechtigde fraudeert. Denk bijvoorbeeld aan de situatie dat er een vermoeden bestaat dat de opgegeven leef-en woonsituatie niet overeenkomt met de feitelijke situatie. Bij een vermoeden van bijstandsfraude stelt de gemeente een nader onderzoek in, waarbij in sommige gevallen ook de sociale recherche wordt ingeschakeld. De sociale recherche heeft immers een aantal specifieke opsporingsbevoegdheden op basis van het Wetboek van Strafrecht. Deze opinie wil ik benutten om te bezien in hoeverre de inzet van technische hulpmiddelen bij observaties, zoals verborgen camera’s, toelaatbaar zijn in een onderzoek naar bijstandsfraude.
Onderzoeksbevoegdheid
In zijn algemeenheid regelt de Participatiewet niet hoe ver de onderzoeksbevoegdheid van het college reikt. Het college heeft op grond van artikel 53a lid 6 Participatiewet van de wetgever een algemene onderzoeksbevoegdheid gekregen om de rechtmatigheid van de verstrekte bijstand te onderzoeken. Dit onderzoek mag steeds en spontaan plaatsvinden en daarvoor is geen signaal, grond of vermoeden vereist.
Wanneer is het onderzoek rechtmatig?
Hoe ver mag het college gaan om aan de benodigde bewijsmiddelen te komen? Uit de jurisprudentie volgt kortgezegd dat het gebruik van bewijsmiddelen is toegestaan, zolang de wijze waarop het bewijs is verkregen ‘niet indruist tegen hetgeen van een behoorlijk handelende overheid mag worden verwacht’. Dit houdt in dat de inbreuk die het college met de verkrijging van bewijsmiddelen maakt op het recht op respect voor het privéleven van een belanghebbende, niet onevenredig zwaar mag zijn in verhouding tot het doel (het tegengaan en bestrijden van misbruik en fraude van sociale uitkeringen) en dat er een duidelijke en voorzienbare en met waarborgen omklede wettelijke grondslag moet zijn voor de inbreuk (artikel 8 EVRM). Het EVRM stelt dus kwaliteitseisen aan het juridisch kader waarbinnen gelegitimeerd inbreuk kan worden gemaakt op het recht op privéleven van burgers als bij een onderzoek naar bijstandsfraude aan de orde. Bij elk onderzoek moet de gemeente zich dus afvragen in hoeverre het recht op respect voor het privéleven van belanghebbende in acht wordt genomen, of de inzet van een bepaalde onderzoeksmethode niet onevenredig is ten opzichte van het met het onderzoek nagestreefde doel (fraudebestrijding) en dit doel ook niet op een minder ingrijpende wijze kan worden bereikt. Veel van de gebruikelijke onderzoeksbevoegdheden komen door deze toets; denk bijvoorbeeld aan het opvragen van gegevens, een huisbezoek, een verhoor van belanghebbende, een getuigenverhoor, een buurtonderzoek en kortdurende observaties.
Verborgen camera’s inzetten bij het observeren is in strijd met artikel 8 EVRM.
Gebruik technische hulpmiddelen bij observaties toegestaan?
Maar mag een technisch hulpmiddel zoals bijvoorbeeld een verborgen camera of een zender door gemeenten bij observaties worden ingezet? Het staat buiten kijf dat bij het observeren met dit soort technische hulpmiddelen een grote inbreuk wordt gemaakt op het recht op respect voor het privéleven als bedoeld in artikel 8 EVRM. De vraag is of artikel 53a lid 6 Participatiewet een grondslag biedt voor deze inbreuk. Bij het observeren met behulp van technische hulpmiddelen wordt min of meer een compleet beeld verkregen van (bepaalde aspecten van) het persoonlijke leven van belanghebbende en zijn familie. Het gaat hier om een vergaande inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van een belanghebbende waarvoor een duidelijke en met waarborgen omklede wettelijke grondslag aanwezig moet zijn ter bescherming van belanghebbende. Artikel 53a lid 6 Participatiewet bepaald in algemene zin dat het college een onderzoeksbevoegdheid heeft om de rechtmatigheid van de verstrekte bijstand te controleren. In de Participatiewet is echter niet bepaald onder welke voorwaarden, in welke gevallen en gedurende welke periode een technisch hulpmiddel bij de opsporing van bijstandsfraude mag worden ingezet. Eveneens is niet geregeld op welke wijze en door wie toestemming wordt verleend voor het inzetten van een technisch hulpmiddel. Het komt er dus op neer dat de Participatiewet niet regelt hoe ver de onderzoeksbevoegdheid van het college reikt en dus is de inzet van zware opsporingsmethoden als verborgen camera’s bij het observeren door gemeenten in strijd met artikel 8 EVRM.
Jurisprudentie
De CRvB heeft ook al enkele keren geoordeeld dat bewijs verkregen uit observaties met behulp van technische hulpmiddelen als een verborgen camera of een zender niet toelaatbaar is. Zo was het niet toegestaan om gedurende 6 dagen een camera te richten op de werkplek van belanghebbende met als doel om zijn aanwezigheid op de werkplek te achterhalen (CRvB 13-09-2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3479). Ook ging het college te ver door gedurende 2,5 dag waarnemingen te verrichten met gebruikmaking van een cameravoertuig bij de woning van belanghebbende (CRvB 30-5-2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1963). Van ’s morgens vroeg tot het einde van de middag observeren met een digitale camera is eveneens in strijd met artikel 8 EVRM (CRvB 15-08-2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2807). Ook is het onrechtmatig om gedurende een periode van bijna 2 maanden een peilbaken (zender) te plaatsen aan de bestelbus van een belanghebbende om de directe locatie van belanghebbende met dat voertuig te kunnen achterhalen (CRvB 15-03-2016, ECLI:NL:CRVB:2016:947). Het gebruik van videobeelden is wel toegestaan als deze niet zijn gebruikt voor het observeren en met de videobeelden geen compleet beeld is verkregen van (bepaalde aspecten van) het persoonlijke leven van belanghebbende en zijn familie (CRvB 12-12-2017, ECLI:NL:CRVB:2017:4301).
Gevolg onrechtmatig verkregen bewijs
In het geval de gemeente informatie verkrijgt door te observeren met technische hulpmiddelen als een verborgen camera of een zender wordt dit als onrechtmatig verkregen bewijs aangemerkt, wat betekent dat het besluit hierop niet gebaseerd mag worden. Dit neemt niet weg dat het college in zo’n geval op grond van zijn algemene onderzoeksbevoegdheid, alsnog (dus zonder de inzet van technische hulpmiddelen) in een individuele situatie onderzoek kan (laten) verrichten. Als een vervolgonderzoek echter uitsluitend een vervolg is op en onlosmakelijk is verweven met de bevindingen van het eerdere onrechtmatige onderzoek met de technisch hulpmiddelen, dan mogen ook de bevindingen uit dat nader onderzoek niet als bewijs aan de besluitvorming ten grondslag worden gelegd (CRvB 7-8-2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2448).
Conclusie
Het is gemeenten binnen het huidig wettelijk kader van de Participatiewet bij opsporing van bijstandsfraude dus niet toegestaan om een verborgen camera op te hangen tegenover de voordeur van een privé- woning en belanghebbende hiermee een periode (zowel kortdurend als langdurend) te observeren. Ook het stelselmatig (langdurig en intensief) observeren, zonder gebruik van technische hulpmiddelen is in strijd met artikel 8 EVRM, aangezien artikel 53a lid 6 hiervoor geen voldoende grondslag biedt (CRvB 15-08-2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2807). Kortdurende waarnemingen zonder gebruik van technische hulpmiddelen op verschillende tijdstippen van de dag die niet in een aaneengesloten periode zijn gedaan, zijn wel toegestaan in de opsporing naar bijstandsfraude (zie bijvoorbeeld CRvB 24-01-2017, ECLI:NL:CRVB:2017:297 en CRvB 9-1-2018, ECLI:NL:CRVB:2018:62).