De burger van de Europese Unie (EU) die een beroep doet op de sociale bijstand van een andere lidstaat van de EU heeft daar in sommige gevallen geen recht op. Er wordt afgezien van een beoordeling van de individuele omstandigheden waarin de EU-burger verkeert door een strikte toetsing aan de bepalingen van de Burgerschapsrichtlijn. Hier wordt ingegaan op verschillende situaties waarbij het college soms zelfstandig het recht op bijstand kan afwijzen of beëindigen.
Aanvragen van “sociale bijstand” worden strikt getoetst aan de Burgerschapsrichtlijn (Richtlijn vrij verkeer EU-burgers 2004/38/EG). Onder “sociale bijstand” verstaat het HvJ EU: “bijzondere niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties”. Hieronder valt in Nederland in ieder geval de bijstandsuitkering op grond van de Participatiewet. Ik maak een onderscheid in 3 situaties waarbij de strikte toets aan de richtlijn in Nederland een rol speelt:
- EU-burgers die naar Nederland komen en gedurende en na afloop van de vrije termijn van 3 maanden op zoek zijn naar werk;
- EU-burgers die in Nederland korter dan een jaar hebben gewerkt en daarna onvrijwillig werkloos zijn geworden.
- Niet-actieve EU-burgers die niet naar Nederland komen om te werken of werk te zoeken.
Verblijf tijdens en na de vrije termijn van werkzoekenden
Burgers van de EU die naar Nederland komen hebben een verblijfsrecht voor de duur van maximaal 3 maanden zonder dat aan het verblijf andere voorwaarden worden gesteld dan een geldig paspoort of geldige identiteitskaart (artikel 6 lid 1 Burgerschapsrichtlijn). Daar staat tegenover dat tijdens deze vrije termijn geen recht bestaat op sociale bijstand. Dit ongeacht de persoonlijke situatie waarin de EU-burger verkeert (arrest HvJ EU 25-02-2016, nr. C-299/14 (Garcia-Nieto). Het college kan zelfstandig de aanvraag om bijstand afwijzen (artikel 11 Participatiewet in verband met artikel 24 lid 2 Burgerschapsrichtlijn). Dat is ook het geval als de vrije termijn is verstreken en de EU-burger nog steeds naar werk zoekt en een reële kans maakt om werk te verkrijgen (artikel 11 Participatiewet in verband met artikel 24 lid 2 en artikel 14 lid 4 onderdeel b Burgerschapsrichtlijn; zie Rechtbank Den Haag 14-04-2016, nr. 15/6165 SGR).
Uitzonderingen
Deze regel is niet van toepassing op werknemers, zelfstandigen en personen die deze status hebben behouden (artikel 24 lid 2 Burgerschapsrichtlijn). Dus als bijvoorbeeld een persoon naar Nederland komt, meteen aan het werk gaat en daarna nog in de vrije termijn geheel of gedeeltelijk werkloos wordt, dan is er dus wel degelijk recht op (aanvullende) bijstand, ook al is de vrije termijn niet verstreken (artikel 24 lid 2 Burgerschapsrichtlijn). Het kan namelijk zo zijn dat de EU-burger in dat geval een verblijfsrecht ontleent aan artikel 7 lid 3 Burgerschapsrichtlijn. Voorwaarde voor recht op bijstand is dat sprake moet zijn van reële en daadwerkelijke arbeid en in geval van werkloosheid, dat deze een onvrijwillig karakter draagt (zie hieronder voor de uitwerking van deze begrippen).
Verlies van de status van werknemer (korter dan een jaar gewerkt)
De persoon die de status van werknemer of zelfstandige heeft en die korter dan een jaar heeft gewerkt behoudt, vanaf de datum waarop hij werkloos is geworden, nog 6 maanden de status van werknemer of zelfstandige (artikel 7 lid 3 onderdeel c Burgerschapsrichtlijn). Er moet aan 2 voorwaarden worden voldaan:
- Het moet gaan om reële en daadwerkelijke arbeid. Dit betekent dat de inkomsten uit arbeid meer moeten bedragen dan 50% van de toepasselijke bijstandsnorm of als tenminste 40% van de gebruikelijke volledige arbeidstijd wordt gewerkt (zie CRvB 13-06-2006, nrs. 04/5832 NABW e.a.). Deze maatstaf is gebaseerd op het Nederlandse vreemdelingenrecht (artikel 8.12.lid 1 onderdeel a Vreemdelingenbesluit 2000 en paragraaf B10/2.2 Vreemdelingencirculaire 2000);
- De werkloosheid moet een onvrijwillig karakter dragen. Deze voorwaarde houdt in dat een belanghebbende in geval van verwijtbare werkloosheid de status van werknemer of zelfstandige verliest.
Als niet aan deze voorwaarden wordt voldaan, dan kan het beroep op bijstand gevolgen hebben voor het verblijfsrecht en is melding aan de IND verplicht.
Als een EU-burger een tijdelijke arbeidsovereenkomst heeft gehad van minder dan één jaar, dan behoudt hij vanaf de datum waarop hij werkloos is geworden nog gedurende een periode van 6 maanden de status van werknemer. Daarna heeft hij in verband met het verlies van die status geen recht meer op sociale bijstand. Dat betekent dat het college zonder melding aan de IND het recht op bijstand zelfstandig kan beëindigen (artikel 11 Participatiewet in verbinding met artikel 24 lid 2 en artikel 14 lid 4 onderdeel b Burgerschapsrichtlijn). Het college zal de belanghebbende ten tijde van de toekenning van bijstand erop moeten wijzen, dat hij slechts tijdelijk recht op bijstand heeft en dat het recht na afloop van de periode van 6 maanden zal eindigen, indien hij dan nog steeds niet de status van een werknemer heeft of daarmee gelijkgesteld kan worden, ongeacht de overige persoonlijke omstandigheden waarin de belanghebbende verkeert (HvJ EU 15-09-2015, nr. C-67/14 (Alimanovic).
Niet-actieve EU-burgers
EU-burgers die naar Nederland komen die niet werken of op zoek zijn naar werk en ook niet de intentie hebben te gaan werken en die niet beschikken over voldoende middelen van bestaan hebben gedurende de eerste 3 maanden geen recht bestaat op sociale bijstand (artikel 24 lid 2 Burgerschapsrichtlijn). Hierbij wordt geen rekening gehouden met persoonlijke omstandigheden (HvJ EU 25-02-2016, nr. C-299/14 (Garcia-Nieto). Een beroep op bijstand na afloop van de vrije termijn kan gevolgen hebben voor het verblijfsrecht op grond van artikel 7 lid 3 onderdeel b Burgerschapsrichtlijn (HvJ EU 11-11-2014, nr. C333/1 (Dano). Melding aan de IND is verplicht.
De Burgerschapsrichtlijn bevat zelf al een gradueel stelsel van behoud van de status van werknemer.
Conclusie: geen individuele evenredigheidstoets
Uit het voorgaande blijkt dat het Europese Hof van Justitie strikt toetst aan de Burgerschapsrichtlijn zelf en dat het niet of niet langer voldoen aan de voorwaarden kan leiden tot uitsluiting van recht op bijstand. In de genoemde arresten Alimanovic, Dano en Garcia-Nieto wordt niet meer getoetst aan de overige individuele omstandigheden van de EU-burger. Het Europese Hof oordeelt dat aan het evenredigheidsbeginsel is voldaan doordat de Burgerschapsrichtlijn een gradueel stelsel van behoud van de status van werknemer of zelfstandige bevat en daardoor zelf al rekening houdt met verschillende omstandigheden die de individuele situatie van elke aanvraag kenmerken. Voordeel is dat een dergelijke toets de rechtszekerheid en de transparantie ten goede komt. Nadeel is echter dat geen rekening meer wordt gehouden met bijvoorbeeld schoolgaande kinderen en zorgrelaties in de familiesfeer, die eveneens wijzen op een band met het gastland. Het uitgangspunt van verbod op discriminatie op grond van nationaliteit (artikel 18 VWEU) en gelijke behandeling ten opzichte van onderdanen van het gastland (artikel 24 lid 1 Burgerschapsrichtlijn) komt hierdoor onder druk te staan.