De gezamenlijke overheden staan de komende jaren voor verschillende uitdagingen waarin keuzes moeten worden gemaakt. Het spanningsveld is veelal terug te voeren tot de maatschappelijke doelen die ook in artikel 1.3 van de Omgevingswet zijn opgenomen: Ruimte voor ontwikkeling en waarborgen voor kwaliteit. Een mooi uitgangspunt, maar wat als deze doelen ogenschijnlijk niet met elkaar te verenigen zijn? Er zal dan alsnog een keuze moeten worden gemaakt. En het moge duidelijk zijn dat het geen eenvoudige keuzes zijn. De bestuurders die deze keuzes moeten maken zijn dan ook niet te benijden.
Woningtekort
Illustratief voor het complexe speelveld is het woningbouwdossier. In de Nationale Woonagenda 2018-2021 werd duidelijk dat tot 2025 700.000 woningen moeten worden gerealiseerd om de woningnood het hoofd te kunnen bieden. Het realiseren van deze woningbouwopgave vraagt van zowel de overheid als ook de woningcorporaties, projectontwikkelaars, bouwbedrijven, architecten en makelaars grote inspanningen en een constructieve opstelling. Alle partijen hebben dan ook in de Nationale Woonagenda verklaard om jaarlijks 75.000 woningen op te leveren.
Op 15 juni stuurde de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de Staat van de woningmarkt 2020 naar de Tweede Kamer. De boodschap was duidelijk: de realisatie van jaarlijks 75.000 woningen wordt momenteel niet gehaald. Oorzaken hiervoor zijn:
- Stikstof;
- PFAS;
- Gebrek aan bouwlocaties.
Met het oog op de toekomst lijkt zich nu ook nog een vierde oorzaak aan te dienen die het realiseren van de ambitie kan bemoeilijken. Het gaat dan over de nieuwe meetregels voor geluid die in de consultatieversie Aanvullingsregeling geluid Omgevingswet zijn opgenomen.
Geluid en evenwichtige toedeling van functies aan locaties
Geluid heeft grote invloed op de kwaliteit van de leefomgeving, en speelt dan ook een belangrijke rol bij het realiseren van de woningbouwopgave. Woningen zijn geluidgevoelige gebouwen (artikel 3.20 Bkl). Omdat geluidsbelasting kan leiden tot gezondheidsschade en een ernstige verstoring van het woongenot wordt bij de toedeling van functies aan locaties, zoals ‘Wonen’ rekening gehouden met de geluidsregels.
Evenwichtige toedeling
Gemeenten moeten ervoor zorgen dat de regels in het omgevingsplan leiden tot een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (artikel 4.2 lid 1 Ow). Dit toetsingscriterium is een verbreding van het criterium van een goede ruimtelijke ordening uit de Wet ruimtelijke ordening (Wro).
Een evenwichtige toedeling kan worden bereikt in het omgevingsplan door:
- regels aan activiteiten te stellen voor (een gedeelte van) het grondgebied.
- functieaanduidingen met de toegelaten activiteiten (met regels) te koppelen aan locaties
Alle regels in het omgevingsplan samen moeten leiden tot een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De gemeente moet daarbij rekening houden met alle betrokken belangen. Verder gelden de instructieregels uit het Besluit kwaliteit leefomgeving (Afdeling 5.1 Bkl).
Nieuwe meetregels
In de Aanvullingsregeling geluid Omgevingswet worden onder andere reken- en meetregels voor geluid vastgelegd. Voor het berekenen van gecumuleerd geluid (geluid door geluidbronsoorten en andere activiteiten tegelijk) zijn de meetregels aangescherpt. De aanscherping wordt veroorzaakt door gewijzigde inzichten over de dosis-effectrelatie voor luchtvaart. Gebleken is dat bij met name hogere geluidniveaus door de luchtvaart de ervaren hinder ernstiger is dan eerder werd aangenomen.
Gebleken is dat bij met name hogere geluidniveaus door de luchtvaart de ervaren hinder ernstiger is dan eerder werd aangenomen.
De bouwbedrijven, projectontwikkelaars en (gemeentelijke en provinciale) overheden die aan de lat staan voor het realiseren van de woningen trekken nu in een brief aan de bel en vrezen dat door deze wijziging “gebieden in de nabijheid van luchthavens, waaronder regio Schiphol, vanaf 1 januari 2022 geheel op slot gaan. In gebieden met de kwalificaties ‘slecht’ en ‘zeer slecht’ wordt het voor gemeenten nagenoeg onmogelijk om te motiveren dat de gecumuleerde geluidsbelasting aanvaardbaar is, waardoor woningontwikkeling niet meer plaats kan vinden”.
In de Nota van Toelichting bij de aanvullingsregeling geluid Omgevingswet valt te lezen dat in de Omgevingswet voor de beoordeling van het gecumuleerde geluid geen normen gelden, waardoor een hoog gecumuleerd geluidniveau als zodanig niet tot een belemmering voor bijvoorbeeld het toelaten van geluidgevoelige gebouwen. Wel moet het bevoegd gezag de aanvaardbaarheid van het gecumuleerde geluidniveau beoordelen in relatie tot de ontwikkeling die met het voorgenomen besluit mogelijk wordt gemaakt en de omstandigheden en belangen die daarmee gemoeid zijn. Omdat het gecumuleerde geluid niet is genormeerd kan ook bij de kwalificatie als “slecht” of zelfs “zeer slecht” het bevoegd gezag de concrete situatie, gelet op andere omstandigheden en belangen, toch aanvaardbaar vinden. Als voorbeeld hiervan zegt de Nota van Toelichting het volgende:
“Als er bijvoorbeeld in een regio sprake is van een aanzienlijke woningbouwopgave, kan dat belang ertoe leiden dat ook woningen toegelaten worden op locaties die vanuit een oogpunt van geluidhinder niet het meest geschikt zijn, maar om andere redenen – bijvoorbeeld de vraag naar woningen in een specifieke gemeente, een goede ontsluiting per openbaar vervoer, de nabijheid van allerlei voorzieningen of het tegengaan van verpaupering en het verbeteren van de leefbaarheid – juist wel. Dit vraagt om een lokale afweging. Het woningbouwbelang, in combinatie met dergelijke andere redenen, kan ertoe leiden dat het bevoegd gezag het toelaten van woningen op een locatie aanvaardbaar acht, ook als het gecumuleerde geluid volgens bovenstaande tabel als “slecht” of zelfs “zeer slecht” wordt gekwalificeerd. Die andere belangen wegen dan zwaarder.”
Gelet op deze toelichting lijkt er dus toch wel ruimte te zijn voor lokale overheden om de woningbouwopgave te realiseren. Wel vraag ik mij af hoe deze toelichting rijmt met het uitgangspunt van de Nationale Woonagenda waarin de partijen hebben verklaard zich in te zetten om het woningtekort terug te dringen en daarbij oog te houden voor zowel de kwaliteit van de woning als de kwaliteit van de omgeving waarin die woning staat, met plek voor alle woonmilieus. Het oplossen van het woningtekort, en de daarbij horende doelstelling om 75.000 woningen jaarlijks te realiseren (resultaatsverplichting?) is een zwaarwegend belang, dat zal ik ook niet ontkennen, maar als de woningbouw wordt gerealiseerd in gebieden waardoor bewoners (ernstige) gezondheidsklachten ontwikkelen is het toch maar zeer de vraag of de functietoedeling evenwichtig is.
Als mogelijke oplossingen wordt ook aangedragen om de woongebieden anders, lees op een zo geluidsluw mogelijke manier, in te richten. Een creatieve uitdaging voor architecten dus. Een andere mogelijkheid zou kunnen zijn versneld in te zetten op geluidsreducerend asfalt op luchthavens, het aantal vluchten te verminderen en de vliegtuigen geluidsarmer te maken.
De zorg van de bouwbedrijven, projectontwikkelaars en lokale overheden onderschrijf ik. Het zijn zware tijden waarin het niet altijd mogelijk is om ruimte te bieden voor ontwikkeling en de kwaliteit van de leefomgeving te waarborgen. Het vraagt van bestuurders om duidelijke keuzes te maken, waarbij het niet (altijd) mogelijk is om iedereen tevreden te stellen.