Geen verandering die direct de voorpagina's haalt, maar wel een die in de dagelijkse praktijk van gemeenten en burgers grote gevolgen kan hebben. Zo laat het nieuwe transactiestelsel bij uitstroom ruimte voor uiteenlopende interpretaties, die niet steeds goed aansluiten bij het wettelijke systeem.
Een nieuw uitgangspunt vanaf 2027
Onder de huidige regels wordt het inkomen van een bijstandsgerechtigde toegerekend aan de periode waarop het betrekking heeft. Vanaf 2027 komt daar verandering in. Dan tellen inkomsten mee op het moment waarop iemand er daadwerkelijk over beschikt. Ontvangst wordt het uitgangspunt. Uitbetaling wordt leidend.
Uitzondering: moment van verwerving
Deze hoofdregel kent een uitzondering waarbij de inkomsten toch worden toegerekend aan de periode van verwerving. Dat is het geval bij inkomen dat wordt ontvangen na afloop van de bijstand, maar nog betrekking heeft op een eerdere periode waarin wel bijstand werd verleend.
Per saldo ontstaat een hybride systeem: geen zuiver ontvangstsysteem en geen zuiver verwervingssysteem. Tot aan de uitstroom lijkt alles overzichtelijk. Daarna beginnen de vragen.
Emma stroomt uit en ontvangt inkomen achteraf
Laten we die een gezicht geven. Emma ontvangt aanvullende bijstand. Per 1 augustus 2027 krijgt zij als zzp’er een grote opdracht en gaat structureel meer dan bijstandsniveau verdienen. Ze wordt bijstandsonafhankelijk. Emma ontvangt haar inkomsten achteraf, telkens op de vijfde dag van de volgende maand.
Tot 1 augustus is er weinig aan de hand. Er bestaat nog recht op bijstand en eventuele inkomsten worden in de maand van ontvangst verrekend.
De juridische werkelijkheid laat zich niet altijd leiden door wat intuïtief juist lijkt.
Wanneer eindigt het recht?
Maar dan komt de vraag die de wet niet zo duidelijk beantwoordt als je misschien zou hopen: Wanneer eindigt het recht? De meeste mensen zullen onmiddellijk denken: vanaf 1 augustus heeft Emma geen bijstand meer nodig. Dat voelt logisch en ook rechtvaardig. Maar de juridische werkelijkheid laat zich niet altijd leiden door wat intuïtief juist lijkt.
Nieuwe transactiestelsel bepaalt wanneer inkomsten meetellen
De juridische uitleg is voor discussie vatbaar. Waarom? Nergens staat dat het verrichten van werkzaamheden op zichzelf een reden is om de bijstand te beëindigen. Werken is geen uitsluitingsgrond. De Participatiewet koppelt het recht op bijstand aan het in aanmerking te nemen inkomen.[1] Pas wanneer dat inkomen de toepasselijke norm bereikt of overstijgt, stopt het recht.
Hoofdregel: periode van ontvangst
En juist daar begint de discussie. Want wat is nu dat moment waarop de inkomsten in aanmerking moeten worden genomen? Het nieuwe transactiestelsel formuleert het zo: “Inkomen wordt in aanmerking genomen naar de periode waarin de belanghebbende hierover (redelijkerwijs) beschikt”.
Bij inkomsten onder bijstandsniveau tijdens de bijstandsverlening is het duidelijk. Inkomsten ontvangen in januari, worden ook gekort in januari. Maar bij uitstroom is dat anders. Dan wordt de bijstand namelijk niet per kalendermaand vastgesteld en dan kan dat ook over een deel van de kalendermaand.[2] Dan wordt het van belang op welk specifiek moment of in welke periode de inkomsten meetellen.
Hoe pakt de hoofdregel uit bij uitstroom?
De hoofdregel spreekt over ‘periode’ waarin de belanghebbende hierover beschikt. Wat betekent dit? Wordt met periode de kalendermaand bedoeld? Dan zou het recht op bijstand van Emma eindigen op 1 september. Een andere uitleg is juist dat de periode start op de dag van ontvangst. Deze laatste interpretatie lijkt te passen bij de gedachte dat je pas inkomen in aanmerking neemt als iemand erover beschikt. Dan eindigt het recht op bijstand van Emma op 5 september.
Maar hoe werkt dit dan als het inkomen in de maand van verwerving wordt uitbetaald?
Stan stroomt uit en krijgt salaris over de lopende maand
Want neem nu Stan. Stan krijgt een fulltime baan per 1 augustus. Hij ontvangt zijn eerste salaris op 25 augustus. Eindigt het recht van Stan dan op 25 augustus, dan ontstaat een vreemde situatie. Stan krijgt van de gemeente nog bijstand tot 25 augustus, terwijl hij ook al zijn salaris dat bedoeld is voor augustus, heeft ontvangen. Het mag duidelijk zijn dat dit niet de bedoeling van de wetgever kan zijn. De uitleg waarbij het recht op 1 augustus eindigt lijkt dan meer passend. Maar deze uitleg loopt dan weer mank zodra Stan niet op de 1e dag van de maand start met werken, maar op een later moment, bijvoorbeeld 10 augustus. Toepassing van de hoofdregel lijkt dan star te wijzen op einde bijstand per de 1e van de kalendermaand, terwijl Stan pas vanaf 10 augustus niet meer bijstandbehoevend is.
De belangrijkste observatie is dat het nieuwe transactiestelsel per 2027 bij uitstroom geen duidelijk antwoord geeft. Elke mogelijke uitleg levert ogenschijnlijk onbedoelde situaties op die niet goed aansluiten bij wat intuïtief juist lijkt.
Mogelijkheid om bijstand terug te vorderen
Tegelijkertijd ontstaat wanneer de bijstand doorloopt ter overbrugging van een latere uitbetaling van inkomen, zoals bij Emma, een grond voor terugvordering. De bijstand over de periode vanaf dat zij is gaan werken tot de uitbetaling ervan, kan worden teruggevorderd op grond van artikel 58 lid 2 onderdeel f Participatiewet. Het gaat namelijk om achteraf ontvangen middelen die nog betrekking hebben op de bijstandsverlening.[3]
Afzien van terugvorderen
Maar moet het college de bijstand ook echt terugvorderen? Nee, dat hoeft niet want het gaat om een bevoegdheid. Dat biedt ruimte. Het college kan dus ook afzien van terugvorderen en hier beleid over voeren.
Bovendien vereist een besluit tot terugvordering een belangenafweging en een toets aan het evenredigheidsbeginsel. Daarnaast kunnen ook dringende redenen de gemeente verplichten om af te zien van terugvorderen. Als de bijstandsgerechtigde door terugvordering in financiële moeilijkheden komt, is afzien van terugvorderen mogelijk aangewezen of soms zelfs noodzakelijk.
Weliswaar zou voor de terugbetaling een schuldenregeling getroffen kunnen worden, maar het lijkt me geen wenselijke situatie dat elke bijstandsgerechtigde in die situatie standaard vanwege uitstroom te maken krijgt met een schuld. Het toekennen van een bufferbudget voorafgaand aan de uitstroom zou mogelijk de financiële pijn kunnen dempen. Maar dan wordt er wel erg veel met potjes en geldstromen geschoven. Dat wordt er voor de burger noch voor de gemeente overzichtelijker op. Misschien is het wel voor alle partijen de beste optie dat de gemeente dan maar afziet van terugvordering?
Doel nieuw transactiestelsel
De wetgever heeft met de introductie van het nieuwe transactiestelsel het streven gehad om de regels te vereenvoudigen. En met de vereenvoudiging eraan bij te dragen dat bijstandsgerechtigden maandelijks over het bestaansminimum kunnen beschikken. Gedurende de bijstandsverlening lijken de nieuwe regels te werken zoals beoogd. Maar bij uitstroom zal dit streven voor wat betreft vereenvoudiging naar mijn mening niet worden gehaald.
Oproep aan wetgever
Wil de wetgever toch een vereenvoudiging realiseren, dan beveel ik aan om een duidelijke regel op te nemen voor uitstroom wegens het verwerven van een inkomen boven bijstandsniveau. Bijvoorbeeld door aan artikel 19 Participatiewet een lid toe te voegen met deze inhoud: “Als de alleenstaande of het gezin een inkomen verwerft gelijk aan of hoger dan de bijstandsnorm, eindigt het recht op algemene bijstand op het moment dat dat inkomen wordt verworven.”
Bieden van bestaanszekerheid bij uitstroom
Tegelijkertijd moet de wetgever zich dan wel afvragen of het nieuwe transactiestelsel bij uitstroom met die aanpassing voldoende recht doet aan het streven om bestaanszekerheid te bieden. Want onder de Participatiewet in balans lijkt het niet meer juist dat iemand bij uitstroom een inkomenstekort krijgt vanwege een latere uitbetaling van inkomen. De wetgever zou kunnen onderzoeken of een voorafgaand aan de uitstroom toegekend bufferbudget en eventuele uitstroompremie daarbij voldoende zouden kunnen helpen.
Wil de wetgever de huidige regels handhaven? Dan past daar naar mijn mening meer richting en voorlichting bij hoe hier goed mee om te gaan.
Conclusie
Welke route uiteindelijk ook wordt gekozen, één conclusie dringt zich op. Een regeling die bedoeld is om het systeem eenvoudiger te maken, verdient juist op dit punt bij uitstroom nog nadere uitwerking. Anders dreigt de praktijk straks ingewikkelder te worden dan de wetgever voor ogen had.
[1] Zie artikel 11 lid 1 en 19 lid 1 onderdeel a Participatiewet.
[2] Althans voor zover iemand 30 dagen of langer uitstroomt. Zie artikel 45 lid 3 Participatiewet.
[3] Verdieping: De bijstand is niet onterecht verstrekt, want op dat moment beschikte de bijstandsgerechtigde nog niet over inkomen. Het recht op bijstand wordt daarom niet hersteld. Maar achteraf uitbetaald inkomen kan worden aangemerkt als naderhand verkregen inkomsten met betrekking tot de periode waarover bijstand is verleend. Dat levert een zelfstandige terugvorderingsgrond op.
Veelgestelde vragen die dit opiniestuk beantwoordt
Met het nieuwe transactiestelsel wordt het moment van beschikken over inkomen het uitgangspunt. Inkomsten tellen in beginsel mee op het moment dat de belanghebbende er daadwerkelijk of redelijkerwijs over kan beschikken.
Juridische basis
Participatiewet, art. 32 lid 2 zoals dat gaat luiden per 1 januari 2027
Bij uitstroom is niet duidelijk geformuleerd welke periode moet worden gekoppeld aan het ontvangen inkomen. Daardoor kan discussie ontstaan over het exacte moment waarop het recht op algemene bijstand eindigt. Gemeenten zullen hun besluitvorming mede daarom zorgvuldig moeten motiveren.
Juridische basis
Participatiewet, art. 32 lid 2 zoals dat gaat luiden per 1 januari 2027
Nee. Het verrichten van werkzaamheden is op zichzelf geen uitsluitingsgrond voor bijstand. Beslissend is of het in aanmerking te nemen inkomen uiteindelijk hoog genoeg is om de toepasselijke bijstandsnorm te bereiken of te overschrijden. Voor de uitvoeringspraktijk blijft daarom een beoordeling van het inkomen en op welk moment dat wordt ontvangen, noodzakelijk.
Juridische basis
Participatiewet, art. 11 lid 1 en art. 19 lid 1 onderdeel a — wetten.nl
Ja. Wanneer iemand achteraf inkomen ontvangt dat betrekking heeft op een periode waarover bijstand is verstrekt, kan een terugvorderingsgrond ontstaan.
Juridische basis
Participatiewet, art. 58 lid 2 onderdeel f — wetten.nl
Nee. Het gaat om een bevoegdheid en niet om een verplichting. Het college moet de betrokken belangen afwegen, rekening houden met het evenredigheidsbeginsel en beoordelen of omstandigheden aanwezig zijn die aanleiding geven om geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien.
Juridische basis
Participatiewet, art. 58 lid 2 onderdeel f in samenhang met het evenredigheidsbeginsel uit art. 3:4 Algemene wet bestuursrecht — wetten.nl
De rest van dit artikel is alleen beschikbaar voor geregistreerde gebruikers.