Een project kan bestaan uit twee of meer vergunningplichtige activiteiten die onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden, met andere woorden: activiteiten die niet van elkaar zijn te scheiden. De verzoeken om toestemming voor het verrichten van die activiteiten moeten worden neergelegd in één vergunningaanvraag. In zo’n geval mag de initiatiefnemer zijn verzoek om medewerking aan het project dus niet splitsen in twee of meer afzonderlijke vergunningaanvragen, ook niet als dit uit strategisch, uitvoeringstechnisch en/of financieel opzicht aantrekkelijker is. Om kort te gaan: fasering (artikel 2.5 Wabo) is niet geoorloofd in geval van onlosmakelijke samenhang (artikel 2.7 Wabo).

Het niet tegelijkertijd verzoeken om toestemming voor het verrichten van activiteiten die onlosmakelijk met elkaar samenhangen, leidt tot een incomplete vergunningaanvraag. Het college moet de initiatiefnemer de gelegenheid tot herstel van dat verzuim bieden. Wordt die gelegenheid niet benut, dan kan het college de vergunningaanvraag buiten behandeling laten (artikel 4:5 lid 1 Awb).

Soms is volstrekt helder dat het gaat om twee vergunningplichtige activiteiten die onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden. Voorbeeld: de uitbreiding van een pand dat in zijn geheel is aangewezen als beschermd rijksmonument. Het bouwen (artikel 2.1 lid 1 onder a Wabo) leidt onvermijdelijk direct tot aantasting van het rijksmonument (artikel 2.1 lid 1 onder f Wabo).

Er zijn echter situaties waarin de onlosmakelijkheid van de samenhang veel minder duidelijk is, of waarin over de onlosmakelijkheid kan worden gediscussieerd. Het kan zelfs zo zijn dat specifieke feiten het verschil kunnen maken; dan hangt het af van kleine details of een vergunningaanvraag incompleet is. Aldus wordt duidelijk dat ook het college een onlosmakelijke samenhang over het hoofd ziet, of dat de bestuursrechter een feitencomplex anders waardeert dan het college. Hoe zit het in zo’n situatie? Daarover gaat deze opinie, aan de hand van uitspraken die de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) op 16 december 2020 en 27 januari 2021 heeft gedaan.

Er zijn echter situaties waarin de onlosmakelijkheid van de samenhang veel minder duidelijk is

Luchtwasser in strijd met het bestemmingsplan: ook de verandering van een inrichting

In de uitspraak van 16 december 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:3012) ging het over het realiseren van een luchtwasser in afwijking van het bestemmingsplan. Voor het realiseren van de luchtwasser was een aanvraag ingediend voor zowel het bouwen van een bouwwerk (artikel 2.1 lid 1 onder a Wabo) als het afwijken van het bestemmingsplan (artikel 2.1 lid 1 onder c Wabo). De Afdeling overweegt dat met de bouw van de luchtwasser tegelijkertijd ook de inrichting verandert, en dat deze verandering milieugevolgen heeft. Daaruit leidt de Afdeling af dat het bouwen van een bouwwerk ook onlosmakelijk samenhangt met het veranderen van een inrichting (artikel 2.1 lid 1 onder f Wabo).

Gevolg: de Afdeling vernietigt de vergunning voor het realiseren van de luchtwasser (die met behulp van de uitgebreide procedure was verleend). Directe consequentie: de initiatiefnemer zit zonder vergunning, en kan worden geconfronteerd met een handhavingsactie van een belanghebbende zoals een milieuvereniging. Directe consequentie: het college moet de omgevingsvergunning nogmaals volledig heroverwegen, wat leidt tot hernieuwde onzekerheid voor de initiatiefnemer.

Kappen van bomen: ook het uitvoeren van werkzaamheden

De aanleiding die leidde tot de uitspraak van 27 januari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:159) werd gevormd door een plan om een hotel uit te breiden. Om die uitbreiding mogelijk te maken moest een aantal bomen worden gekapt. Daarvoor is een omgevingsvergunning vereist en verleend (artikel 2.2 lid 1 onder g Wabo). De Afdeling oordeelt dat het kappen van de bomen onlosmakelijk is verbonden met het uitvoeren van een werkzaamheid aan de bodem waarvoor ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan een omgevingsvergunning is vereist (artikel 2.1 lid 1 onder b Wabo).

Het gevolg: de Afdeling vernietigt de beslissing op het bezwaar tegen de omgevingsvergunning voor het kappen van de bomen.

Lessen van de Afdeling

Les 1 (16 december 2020): bekijk kritisch welke effecten het realiseren van een bouwwerk voor de exploitatie van een bedrijf heeft. Bij twijfel ligt het in de rede om navraag bij de initiatiefnemer te doen. Een vergissing op dit punt leidt tot vernietiging van het bestreden besluit – en vertraging bij de uitvoering van het project. Met een beetje extra zorgvuldigheid kan dit worden voorkomen.

Les 2 (27 januari 2021): controleer altijd wat het ter plaatse geldende bestemmingsplan bepaalt over het gebruik van gronden, het oprichten van bouwwerken én het uitvoeren van overige werkzaamheden. Ook hier geldt dat met een beetje extra moeite veel leed voor de initiatiefnemer en de gemeente kan worden bespaard.

Een omgevingsvergunning voor het uitvoeren van werken en/of werkzaamheden is alleen nodig als in het bestemmingsplan daarvoor een vergunningstelsel in het leven is geroepen (artikel 2.1 lid 1 onder b Wabo).

Kappen van een boom en tegelijkertijd het uitvoeren van een werkzaamheid?

Het vellen van houtopstand is niet zonder meer onlosmakelijk verbonden met het uitvoeren van een werkzaamheid als bedoeld in artikel 2.1 lid 1 onder b Wabo. Want een boom kan worden geveld – in de zin van artikel 2.2 lid 1 onder g Wabo – door hem vlak boven maaiveldniveau af te zagen, bijvoorbeeld om te voorkomen dat beschermde vogels gaan broeden op het moment dat de bomen daadwerkelijk moeten worden verwijderd. In dat geval gebeurt er niets met de bodem, want de wortels blijven ‘gewoon’ zitten. En als er niets met de bodem gebeurt, is geen omgevingsvergunning voor het ‘vergraven’ van grond vereist, wat het bestemmingsplan hierover ook bepaalt.

Omgevingswet

In de Omgevingswet is de onlosmakelijke activiteit niet meer opgenomen. Dat betekent dat omgevingsvergunningen dan niet meer kunnen worden vernietigd omdat onlosmakelijke activiteiten niet zijn betrokken bij de verlening van de omgevingsvergunning. Wel rust nog steeds op (gemeentelijke) overheden de verplichting om initiatiefnemers te wijzen op samenhangende besluiten. Daarvoor is dan wel nodig dat de (gemeentelijke) overheid zicht heeft op welke activiteiten dat dan zijn. Het neemt echter niet weg dat een project pas kan worden uitgevoerd als voor alle uit te voeren activiteiten toestemming is verkregen voor zover dat nodig is.

Dit betekent niet zonder meer een vermindering van gemeentelijke werkzaamheden, maar eerder een verschuiving van vergunningverlening naar handhaving. Immers, als de gemeentelijke overheid op voorhand niet inzichtelijk heeft voor welke activiteiten toestemming (omgevingsvergunning of melding) nodig is, dan verschuift het geschil naar de fase voor handhaving. In het voorbeeld van de luchtwasser zou dat dan wel eens vervelend kunnen uitpakken voor de initiatiefnemer. In het slechtste geval moet hij de luchtwasser weer verwijderen, terwijl hij wel de investering heeft gedaan. In het voorbeeld van de bomen is mogelijk zelfs sprake van een onomkeerbaar feit. De boom is dan al geveld en de archeologische waarden aangetast.

Samengevat

Bij de ontvangst van een aanvraag voor een omgevingsvergunning is het belangrijk zo snel mogelijk duidelijk te hebben of sprake is van onlosmakelijke activiteiten. Dat is van belang om te weten of een project kan worden uitgevoerd.

De komst van de Omgevingswet maakt dit niet anders. Weliswaar bestaat de verplichting niet meer om onlosmakelijke activiteiten als één geheel aan te vragen, maar dat neemt niet weg dat eerst alle toestemmingen moeten zijn verleend voordat het gehele project kan worden uitgevoerd. Een omgevingsvergunning voor het vellen van opstand (een omgevingsplanactiviteit) is immers niet veel waard als die boom vervolgens toch niet kan worden geveld omdat een omgevingsvergunning niet kan worden verleend voor het uitvoeren van werken en/of werkzaamheden (eveneens een omgevingsplanactiviteit). Mocht de activiteit zijn uitgevoerd zonder omgevingsvergunning, dan zullen de werkzaamheden verschuiven naar toezicht en handhaving. In sommige gevallen is het kwaad dan al geschied.

Meer weten?

Wilt u weten hoe u de Omgevingswet kunt inzetten om het vergunningverleningsproces soepel, gestructureerd en correct te laten verlopen? Schrijf je dan in voor onze opleiding De vergunningverlener als omgevingsregisseur.