Als er de afgelopen jaren via de media iets naar buiten kwam over frauderende taalscholen, ging dat vooral over het uitdelen van laptops met inburgeringsgeld of het declareren van te veel lesuren. Uit onderzoek van de Volkskrant blijkt nu dat de fraude veel grootschaliger van aard is. Dat las ik in een artikel van de Volkskrant van 23 mei 2020. Onder de nieuwe Wet inburgering 2021 kunnen gemeenten fraude aanpakken. Hoe? Door (1) een goed contract met de taalaanbieder(s) of door (2) een goede verordening inburgering.

Het Keurmerk Inburgering van de stichting Blik op Werk is zeker geen waarborg dat taalscholen niet frauduleus profiteren van de leningen van DUO voor inburgeringsplichtigen. Minister Koolmees is zich daar terdege van bewust.

Het gaat hier om fraude met gelden van DUO. Toch moet deze fraude voor de gemeente aanleiding zijn om op haar luimen te liggen voor fraude met de gelden waarmee zij vanaf 1 juli 2021 taalcursussen financiert. Want ook onder het nieuwe stelsel kunnen taalaanbieder en cursist onder één hoedje spelen: de taalaanbieder ontvangt geld van de gemeente voor te geven taallessen, de taalaanbieder doet de cursist een geldsom cadeau, de cursist wordt aangemeld maar volgt geen of weinig lessen, de taalaanbieder schrijft fictieve taallessen in de boeken, de cursist geeft de gemeente hetzelfde aantal lesuren op als de taalaanbieder, de cursist slaagt voor het inburgeringsexamen of vraagt na 600 fictieve of deels fictieve cursusuren[1] een ontheffing van de inburgeringsplicht aan. Dat de gemeente voortgangsgesprekken houdt met de cursist doet niet af aan dit frauderisico en ook overigens biedt de Wet inburgering 2021 zelf geen antifraude-instrumentarium. Het voorschrift om cursussen in te kopen bij taalaanbieders met het Keurmerk Inburgering is ontoereikend. De gemeente zal fraude moeten bestrijden met behulp van (1) een goed contract met de taalaanbieder(s) of (2) een goede verordening inburgering.

Daarom kan de gemeente nu de kiem leggen voor de bestrijding van fraude in de toekomst.

Contract met taalaanbieder(s)

Nu is de tijd van aanbesteding en inkoop van inburgeringscursussen. Daarom kan de gemeente nu de kiem leggen voor de bestrijding van fraude in de toekomst. Dat kan via de financieringssystematiek die de gemeente met de aanbieder(s) afspreekt, maar ook via andersoortige afspraken.

De Handreiking inkoop in de inburgering van het ministerie van SZW noemt drie manieren van financiering: sturen en afrekenen op input, op output, en op outcome, waarbij het ministerie de laatste manier minder geschikt acht. Financiering op input kan bijvoorbeeld betekenen dat de gemeente stuurt en afrekent op het aantal lesuren of de kwaliteit van de lesruimte en het lesmateriaal. Financiering op output kan bijvoorbeeld betekenen dat de gemeente stuurt en afrekent op het slagingspercentage voor het inburgeringsexamen. Uit oogpunt van fraudebestrijding lijkt mij dat financiering op output de voorkeur heeft boven financiering op input.

De gemeente kan bij de inkoop van inburgeringscursussen nog andersoortige afspraken maken met het oog op fraudebestrijding. Het gaat hier nadrukkelijk om afspraken over fraudebestrijding, afspraken derhalve die iets anders behelzen dan wat de stichting Blik op Werk doet om te zien of de taalschool voldoende kwaliteit biedt om het Keurmerk Inburgering te krijgen of te houden (en wat niet of niet primair gericht is op de bestrijding van fraude, althans kennelijk onvoldoende is voor de bestrijding van fraude). Daarom moet eerst iets gezegd worden over het keurmerk van Blik op Werk. Dit keurmerk geeft aan of een cursusinstelling voldoet aan de eisen op gebied van: bedrijfsvoering (continuïteit en betrouwbaarheid), financiën, kwaliteit van de organisatie (kwaliteit van personeel, klachtafhandeling), kwaliteit van het taalonderwijs en didactiek (toezicht in de klas). Om te zien of de taalschool het keurmerk mag (blijven) voeren, voert Blik op Werk audits uit. Een voorbeeld van openbare onderdelen van een auditrapport vindt u hier. Bij afspraken die de gemeente met de taalaanbieder zou kunnen maken denk ik aan afspraken over het aanleveren van de weeklesroosters van cursisten (telkens in de voorafgaande week), over het opnemen van een bepaling in de contracten met de cursisten dat zij huisbezoeken door gemeentelijke medewerkers toestaan (om verzuim te controleren) en dat zij bij huis- of schoolbezoeken hun identiteitsbewijzen overleggen, over de inzage in geldstromen, over het toestaan van, en medewerken aan onaangekondigde inspecties en controles van de boekhouding door een gemeentelijke accountant, en zo meer. Er kunnen eventueel ook boeteclausules worden opgenomen omtrent niet-nakoming van de afspraken. Natuurlijk moet in het contract ook aandacht geschonken worden aan specifieke opzeggingsgronden in verband met fraude.

Verordening inburgering

In het wetsvoorstel staat dat de gemeenteraad bij verordening de hoogte van de bestuurlijke boetes, bedoeld in de artikelen 22 en 23, bepaalt en daarbij nadere regels stelt omtrent de omstandigheden waaronder deze worden opgelegd. Verder geeft de Wet inburgering de gemeenteraad geen opdracht om (een) (zogenoemde medebewinds)verordening(sbepalingen) vast te stellen. Het staat de gemeenteraad echter wel vrij om over andere onderwerpen, aanvullend, (een) (zogenoemde autonome) verordening(sbepalingen) vast te stellen. In die verordening(sbepalingen) kunnen voorschriften voor taalscholen worden opgenomen en kan een persoon (toezichthouder in de zin van artikel 5:11 Awb) worden belast met het houden van toezicht op de naleving van die voorschriften. Bij voorschriften denk ik aan voorschriften van dezelfde strekking als de afspraken die ik hierboven heb aangedragen.

Hierbij geldt een belangrijk punt van aandacht: artikel 121 Gemeentewet. De artikelen 16 en 32 van de Wet inburgering 2021 (en het hierop gebaseerde Besluit inburgering 2021) voorzien namelijk in regels over een keurmerk voor cursusinstellingen. Voorschriften met het oog op fraudebestrijding bij cursusinstellingen in een verordening mogen niet in strijd zijn met deze bepalingen uit de wet en het besluit. Nu vermoed ik dat rechters, als er ooit een geschil over de geldigheid van de voorschriften in de verordening zou ontstaan, niet snel zouden oordelen dat artikel 121 Gemeentewet in deze situatie van toepassing is. Voor het antwoord op de vraag of de Wet en het Besluit aan de ene kant en de verordening aan de andere kant in hetzelfde onderwerp voorzien, speelt de zogenoemde motieftheorie namelijk een belangrijke rol. In de jurisprudentie is uitgemaakt, dat van hetzelfde onderwerp alleen dan sprake is, als zowel de materie (dat wat geregeld wordt, het object) als het motief (het oogmerk, het belang of doel dat met regeling wordt gediend) gelijk is.[2] Het verdient aanbeveling om in de toelichting op de verordening in te gaan op het motief voor de voorschriften in de verordening. Mede aan de hand van paragraaf 1.3.6 van de Memorie van Toelichting (met de titel ‘Kwaliteit inburgeringsaanbod’) valt goed te verdedigen dat het motief voor de regeling in de Wet en het Besluit de kwaliteit van de onderwijsinstellingen is t.b.v. het maatschappelijke doel om inburgeringsplichtigen snel en volwaardig mee te laten doen, en dat het motief voor de regeling in de verordening het effectief bestrijden van fraude is t.b.v. het maatschappelijke doel om publieke gelden adequaat te besteden. Een ander argument is dat Blik op Werk, hoewel het stichtingsbestuur vermoedelijk een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1 lid 1 onderdeel b van de Algemene wet bestuursrecht is, geen toezichthoudende bevoegdheden in de zin van de Algemene wet bestuursrecht heeft, zoals het vorderen van inlichtingen en het vorderen van inzage in identiteitsbewijzen. De stichting is eigenlijk een tandeloze tijger en als de taalschool niet aan de audit meewerkt kan zij alleen het keurmerk intrekken.

En als de Wet en het Besluit aan de ene kant en de verordening aan de andere kant al hetzelfde onderwerp zouden regelen, dan is de vervolgvraag of de Wet en het Besluit dit onderwerp al uitputtend hebben beoogd te regelen. Aanvulling is ingevolge artikel 121 Gemeentewet niet toegestaan als de regeling in de Wet en het Besluit uitputtend is bedoeld; in dat geval zijn de voorschriften in de verordening strijdig met de Wet en het Besluit. De rechter leidt uit de aard van de regels, systematiek van de regeling of parlementaire geschiedenis af of beoogd is het onderwerp uitputtend te regelen.[3] Verdedigbaar is dat aanvulling via een gemeentelijke verordening toelaatbaar is, ook hier weer mede aan de hand van paragraaf 1.3.6 van de Memorie van Toelichting. Dat de stichting Blik op Werk is aangewezen om te waken over een kwalitatief hoogwaardig cursusaanbod, betekent niet dat het college niet zou mogen bestrijden dat publiek geld bij fraudeurs terecht komt.

Nu is het moment

Nu is het moment om de basis te leggen voor effectieve controle in de nabije toekomst. Nu is de tijd van aanbesteding en inkoop van inburgeringscursussen. Laat het contract met de taalaanbieder(s) die controle mogelijk maken. Of leg die basis anders straks in de gemeentelijke verordening.

[1] Vergelijk artikel 2.4b Regeling inburgering

[2] Zie bijvoorbeeld ABRvS 11 januari 2006, Gst. 2006/170, m.nt. S.A.J. Munneke (Herplantplicht Apeldoorn)

[3] Zie bijvoorbeeld Hof Amsterdam 9 oktober 2018, ECLI:NL:GHAMS:2018:3634, Gst. 2019/22, m.nt. S.A.J. Munneke (Taxiverboden Schiphol)