20 mei 2020 - mr. drs. Minou Woestenenk

Vanaf 1 juni 2020 mogen restaurants, bars en terrassen weer open. Dat mag alleen als het coronavirus onder controle blijft en als de horeca zich aan speciale landelijke regels houdt. Onder meer de verplichte afstand van 1,5 meter tussen mensen en de hygiëneregels gelden voor iedereen. Gemeenten zien zich hiermee wel voor allerlei vragen gesteld. Niet alleen de handhaving van de maximale aantallen binnen in de restaurants is lastig, ook al is van overheidswege gemeld dat dat door de exploitanten zelf moet worden opgepakt. Ook gaat het om de terrassen, die meer openbare ruimte in beslag zullen nemen. In de komende zomerperiode zal dat nog best een lastig vraagstuk worden. Want wat te doen met bijvoorbeeld openbare orde, verkeersproblematiek, welstand of de eisen die het bestemmingsplan stelt?

De noodzakelijke veranderingen

Gemeenten moeten concreet vorm geven aan het ‘maatwerk’ in de uitvoering van de landelijke regels. Dat zal nog niet meevallen. Horecazaken hebben door de afstandsregels met name op hun terrassen drie tot vijf keer zoveel ruimte nodig om tot een normaal omzetniveau te komen, zo is te lezen in de diverse nieuwsberichten over de openstelling van de horeca op 1 juni. Zeker op plekken waar nu eenmaal weinig ruimte is, leidt dat tot een serieuze vermindering van het aantal zitjes en in ieder geval tot lastige puzzels voor de logistiek, zowel binnen als buiten. In sommige steden verrijzen (nu al) hele bouwwerken van steigerpijpen en houten vlonders om “terrassen” met 2 verdiepingen mogelijk te maken. Anderen zijn creatief met perspex platen. Verder komen er her en der ‘serveertafels’, waar de klanten zelf hun bestelling ophalen. Strandtenthouders hebben een groot voordeel, omdat ze vaak kunnen ‘uitwijken’ naar het strand en daar hun meubilair plaatsen (hoewel zij daar wellicht nog te maken kunnen krijgen met de toezichthouders van Rijkswaterstaat).

 

Horecazaken hebben door de afstandsregels met name op hun terrassen drie tot vijf keer zoveel ruimte nodig om tot een normaal omzetniveau te komen

De regels

Juist vanwege het noodzakelijke maatwerk is de horeca inmiddels duidelijk te verstaan gegeven om ook echt niet eerder dan 1 juni te openen. Dat is niet zo vreemd: er moet veel worden doordacht. Hoe gaat een gemeente om met deze situatie? De horeca heeft normaal gesproken al te maken met veel regels, waarvan de uitvoering terecht komt bij de gemeente. Welke zijn dat? Naast de (persoonsgebonden) Drank- en horecawet-vergunning, die nodig is voor iedereen die tegen betaling alcoholhoudende dranken schenkt, en de speelautomatenvergunning, zijn er ook nog andere regels, die, zéker in tijden van corona, de moeite van enige nadere studie waard zijn. Zo zijn te noemen:

  • de exploitatievergunning, nodig vanwege de APV-regels. Met de horeca-exploitatievergunning beschermt de gemeente de openbare orde, veiligheid en het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf. Een van de eisen kan zijn dat er een veiligheidsplan is, waarin de exploitant aangeeft hoe hij brand en agressie of andere overlast van bezoekers voorkomt c.q. aanpakt. Daarnaast is de inrichting van zowel de binnen- als de buitenruimte van het bedrijf op tekening vastgelegd; dat is nodig vanwege brandveiligheid en het efficiënt kunnen opereren door hulpdiensten. Die kan dus niet zomaar even veranderd worden.
  • De omgevingsvergunning of melding Activiteitenbesluit, vanwege regels over onder meer (tijdelijke) bouwwerken, geluid, geur, energieverbruik. Ook voor een tijdelijk bouwwerk kan een vergunningplicht gelden, zeker als het niet past in het bestemmingsplan qua bouwhoogte of bestemming (bijvoorbeeld als het bouwwerk feitelijk gerealiseerd is op de weg, met bestemming ‘verkeer’, waarop niet gebouwd mag worden). Daarnaast zijn daarvoor doorgaans aanvullende adviezen en rapporten nodig, zoals bijvoorbeeld een welstandsadvies en een onderbouwing waarom in de nieuwe situatie nog steeds sprake is van een goede ruimtelijke ordening (wat vrijwel onmogelijk is in beschermde dorps- en stadsgezichten of in werelderfgoed).
  • De terrasvergunning, nodig vanwege de APV-regels. Met de terrasvergunning legt de gemeente onder meer vast waar het terras en de grenzen ervan precies liggen, hoe groot het is, voor hoeveel personen het bestemd is en wat de openingstijden zijn. In grote steden komt het vaak voor dat de terrasgrenzen worden aangegeven met zichtbare metalen pinnen in de grond.
  • Andere APV-regels, zoals het verbod om voorwerpen (zoals meubilair of menu-borden) voor de gevel uit te stallen.
  • Verkeersbesluiten: sommige terrassen bevinden zich al op locaties waar geen motorvoertuigen mogen komen, voor andere terrassen geldt dat die niet zomaar zonder afsluiting van de weg kunnen worden uitgebreid.

Zonder al te veel onderzoek worden door deze opsomming twee dingen vanzelf al duidelijk:

  1. De functie van de verschillende vergunningen is, dat allerlei belangen tegen elkaar moeten worden afgewogen; het lijkt niet verstandig om dan zonder meer maar in te zetten op alles maar laten gaan of juist alles heel strikt aan te pakken. De ene situatie is de andere niet en bovendien moet de omgeving van de horeca wel leefbaar blijven.
  2. Voor elke horeca-exploitant gelden verschillende voorschriften, die bij uitbreiding van het terras niet zullen worden nageleefd. In een ‘normale’ situatie zou de vergunning dan moeten worden aangepast. Daarvoor dient de horeca-exploitant een aanvraag in bij de gemeente, die daarop vervolgens een beschikking neemt. Afhankelijk van de aangevraagde beschikking geldt daarvoor een beslistermijn van -grof gezegd- 8 weken tot 6 maanden. Het moge duidelijk zijn dat die tijd er niet meer is tot aan 1 juni.

Het via de voorgeschreven procedures aanpassen van individuele vergunningen lijkt simpelweg niet uitvoerbaar: niet gelet op de tijd en ook niet vanwege inhoudelijke argumenten die te maken hebben met de inrichting van de openbare ruimte en de leefbaarheid van de stad.

Oplossingsrichtingen

Een praktische oplossing zou kunnen zijn om voor het gehele gemeentelijke gebied bepaalde locaties aan te wijzen waar terrassen mogen worden geëxploiteerd (bijvoorbeeld door deze locaties tijdelijk aan te wijzen als evenemententerrein), al dan niet in combinatie met het verlenen van extra (tijdelijke) standplaatsvergunningen voor bijvoorbeeld buitenbars, koffiescooters, ijskarren en/of foodtrucks in parken of op andere locaties waar mensen op de juiste afstand van elkaar hun consumpties kunnen nuttigen.

Voor het (ruimhartig) verlenen van de benodigde extra vergunningen zou het gemeentebestuur dan wel ‘even’ tijdelijk extra menskracht in moeten huren. Want met name de reguliere procedure hoeft natuurlijk niet per se 8 weken te duren. Via deze weg is dan ook wél ‘echt’ handhavend optreden mogelijk.

Een andere mogelijkheid is het opnemen van een extra voorschrift in de APV. Op basis daarvan zou afwijking van bestaande APV-vergunningen voor de exploitatie, het terras of uitstallingen mogelijk in het algemeen te formuleren zijn voor een bepaalde tijd. Zoiets lijkt qua proceduretermijnen ook wel uitvoerbaar, ondanks het feit, dat dat dan in de praktijk wel ná 1 juni zal zijn. Het nadeel ervan is dat wettelijke regels, zoals de omgevingsvergunning of het Activiteitenbesluit, hiermee niet buiten werking kunnen worden gesteld.

Een laatste optie is dat het college van burgemeester en wethouders een beleidsnota opstelt over het gedogen van de horeca in coronatijd. In die nota kunnen alle mogelijke regels voor de horeca worden benoemd, met de bijbehorende voorwaarden waaronder de gemeente voornemens is niet handhavend op te treden. Op die manier kan het college ook inspelen op de lokale situatie: die is immers wezenlijk anders in een stad of in een plattelandsgemeente. Mochten er handhavingsverzoeken komen, dan geldt vanzelfsprekend de beginselplicht handhaving. Een dergelijk verzoek is in ieder geval een belangrijk signaal dat er (alsnog) communicatie nodig is en wellicht kan het probleem dan alsnog ‘buiten rechte’ opgelost worden. En zo niet, dan zal handhavend optreden alsnog noodzakelijk zijn. Ook in deze fase blijft het een kwestie van het afwegen van belangen.

De moraal van het verhaal voor gemeenten is: blijf creatief nadenken en handelen met het instrumentarium dat je hebt. Er kan vaak meer dan in eerste instantie mogelijk lijkt!