Op maandag 2 juli jl. heeft minister Koolmees van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) een Kamerbrief gestuurd waarin hij zijn denkrichting presenteert voor de verbeteringen van het inburgeringsbeleid op basis van het regeerakkoord (hierna: Kamerbrief veranderopgave inburgering). Dat er iets moet veranderen op het gebied van inburgering is duidelijk (vgl. ook Inburgering: systeemwereld vs. Leefwereld, Evaluatie Wet inburgering 2013) en reeds eerder aangekondigd in het regeerakkoord. Rechtspolitiek gezien is het dan ook geen onlogische stap. Ik heb echter mijn vraagtekens bij de juridische grondslag voor een van de meest ingrijpende voorstellen; namelijk het gedurende een bepaalde periode standaard doorbetalen van de vaste lasten van asielstatushouders.
In de Kamerbrief veranderopgave inburgering benadrukt minister Koolmees nog maar eens de noodzaak voor deze stelselwijziging. Ik citeer: “De aanpassingen van het stelsel die in 2013 zijn doorgevoerd waren bedoeld om het stelsel beter te laten presteren. Die belofte is niet waargemaakt. Er zijn te veel belemmeringen in het huidige stelsel om inburgering als start van participatie in de Nederlandse samenleving optimaal te benutten: het stelsel is te ingewikkeld en niet effectief.”
Er worden zes deelonderwerpen beschreven die op hoofdlijn deel uit gaan maken van het nieuwe inburgeringsstelsel. Dat zijn de volgende:
- Brede intake en doorlopende lijn – geen tijd te verliezen
- Persoonlijk plan inburgering en participatie – resultaatverplichting en handhaving
- Verhoging van de taaleis naar B1 en leerroutes
- Hervorming van de markt voor inburgeringscursussen
- Het examenstelsel – modernisering
- Ontzorgen van asielstatushouders
De beoogde datum van inwerkingtreding van het nieuwe inburgeringsstelsel is een nog niet nader bepaalde datum in 2020.
Ontzorgen van asielstatushouders
Op het ontzorgen van asielstatushouders wil ik verder inzoomen in dit opiniestuk. Om een beter beeld te krijgen wat daar nu precies mee wordt bedoeld citeer ik de minister: “Asielstatushouders blijven nu nog te lang aangewezen op een bijstandsuitkering en lopen risico om in de schulden te komen. Ik wil daarom dat zij vanaf het eerste moment geactiveerd en ontzorgd worden, ook met het oog op het voorkomen van schulden. Het ontzorgen moet zo lang als nodig duren en gericht zijn op zelfredzaamheid en activering. Gemeenten krijgen de opdracht om als default alle statushouders de eerste periode een ontzorgend stelsel te bieden. Dit gaat gelden voor alle gemeenten en is in lijn met de huidige praktijk bij sommige gemeenten (zie voorbeeld van de gemeente Rotterdam). Gemeenten betalen dan in de periode van ontzorging de vaste lasten, zoals huur en energiekosten en de verplichte verzekeringen, uit de bijstand. De statushouder ontvangt wat resteert en ontvangt de toeslagen. Gemeenten hebben hiervoor al de nodige instrumenten.[1]”
Het voorbeeld van gemeente Rotterdam houdt in dat aldaar voor nieuwkomers/statushouders in principe altijd een aantal van de vaste lasten uit de uitkering op grond van artikel 57 Participatiewet wordt betaald. Op de eerste plaats gaat dit om de collectieve zorgverzekering, op de tweede plaats de huur en indien wenselijk ook de energielasten.[2] Zoals ik het begrijp betreft het maatwerk welke vasten lasten in het concrete geval al dan niet in natura worden betaald.
Toepassingsvoorwaarden artikel 57 Participatiewet
Artikel 57 Participatiewet biedt het college inderdaad de mogelijkheid om in bepaalde gevallen de vaste lasten betalen uit de uitkering te betalen dan wel bijstand in natura te verlenen. Daarvoor is vereist dat er naar het oordeel van het college gegronde redenen zijn om aan te nemen dat de belanghebbende zonder hulp niet in staat is tot een verantwoorde besteding van zijn bestaansmiddelen. De wetgever heeft ook toegelicht waaraan moet worden gedacht bij zulk een gegronde reden: “De redenen waarom hiertoe besloten kan worden beperken zich niet uitsluitend tot situaties waarin de belanghebbende zich in een problematische schuldsituatie bevindt, of daarin dreigt te geraken. Ook in situaties waarbij de belanghebbende beschermd moet worden tegen het afglijden in de maatschappij en tekort schiet in zijn zelfredzaamheid – zoals dakloosheid, psychosociale problemen, verslaving en schulden – kunnen aanleiding geven om toepassing te geven aan dit artikel” (zie TK 2002-2003, 28 870, nr. 3, p. 77).
Jurisprudentie over een gegronde reden is in dit verband spaarzaam. Uit de rechtspraak die wel beschikbaar is kan worden geconcludeerd dat de gegronde reden als een toepassingsvoorwaarde van artikel 57 Participatiewet heeft te gelden en zeer zeker niet te beschouwen is als een loze letter in de wet. In ECLI:NL:CRVB:2013:805 wenste een bijstandsgerechtigde dat toepassing werd gegeven aan artikel 57 Participatiewet, en zag het college daartoe geen gegronde reden. Belanghebbende had objectief aangetoond dat hij leidde aan psychische problemen, een beperkte sociale redzaamheid en mobiliteitsproblematiek. De CRvB overwoog dat er in dit geval geen gegronde redenen om aan te nemen dat hij zonder hulp niet in staat was tot een verantwoorde besteding van zijn bestaansmiddelen, onder meer omdat niet is aangetoond dat belanghebbende psychisch niet in staat zou zijn om zijn financiële administratie te regelen.
Artikel 57 Participatiewet en asielstatushouders
Minister Koolmees is van mening dat het ontzorgen volledig gerealiseerd kan worden binnen het huidige wettelijke kader van artikel 57 Participatiewet. Naar mijn mening staan daar een aantal zaken aan in de weg. Dat zijn de volgende:
– Sec de hoedanigheid van asielstatushouder maakt nog niet dat daarmee sprake is van een gegronde reden om aan te nemen dat een belanghebbende zonder hulp niet in staat is tot een verantwoorde besteding van zijn bestaansmiddelen. De hoedanigheid van asielstatushouder verschilt namelijk naar mijn idee fundamenteel van daklozen of mensen met psychosociale problematiek, verslaving en schulden, omdat die hoedanigheid in de kern niets zegt over de financiële redzaamheid van deze categorie belanghebbenden.
– In de voorgaande zin benoem ik het al: het betreft hier een categoriale toepassing van artikel 57 Participatiewet. De ontzorging gaat namelijk voor alle asielstatushouders gelden gedurende een bepaalde eerste periode. Artikel 57 Participatiewet leent zich helemaal niet voor een categoriale toepassing, maar vergt naar mijn idee een individuele beoordeling van de gegronde redenen waarom een belanghebbende niet zonder hulp in staat is tot een verantwoorde besteding van zijn bestaansmiddelen. Dat blijkt ook uit de eerder aangehaalde uitspraak (ECLI:NL:CRVB:2013:805), waarin de CRvB alle omstandigheden afwoog om te bepalen of er al dan niet sprake was van een gegronde reden tot toepassing van artikel 57 Participatiewet.
– De minister redeneert dat het gezag hebben over je eigen financiën iets is wat je moet verdienen. Ik citeer: “Een statushouder die zich goed inspant om in te burgeren, zal eerder zelfredzaam worden en verdient het daarmee om over zijn eigen financiën te gaan.[3]“ Die redenatie lijkt mij exact het tegenovergestelde van de juridische werkelijkheid. Het is namelijk zo dat iedere bijstandsgerechtigde het recht heeft om zijn inkomen te besteden op een wijze zoals hij dat wenselijk acht. Alleen indien er een gegronde reden bestaat dat hij dit niet op een verantwoorde wijze doet, kan hem het gezag over zijn financiën worden afgenomen door toepassing van artikel 57 Participatiewet. Van een inspanningsplicht voor asielstatushouders om het gezag over de eigen financiën te verdienen bestaat zodoende geen enkele juridische grondslag.
“Van een inspanningsplicht voor asielstatushouders om het gezag over de eigen financiën te verdienen bestaat zodoende geen enkele juridische grondslag.”
Hoe kan het wel?
De intentie voor het ontzorgen van asielstatushouders valt naar mijn mening allerzins te billijken. Het is dan ook wel zaak om dit wettelijk goed te verankeren. Dit kan door een aparte juridische grondslag in de Participatiewet op te nemen voor het verstrekken van bijstand in natura gedurende een bepaalde periode voor de kosten van wonen, verplichte verzekering en eventueel energie. Voor de duur van die periode lijkt het me dan ook wenselijk dat wettelijk verankerd wordt om daarvoor aan te sluiten bij hetgeen is overeengekomen in het Persoonlijk plan Inburgering en Participatie (PIP).
Conclusie
Het ontzorgen van asielstatushouders is een voornemen dat een materieel positief effect kan hebben. Het is dan ook wel zaak om dit formeel goed te regelen door daarvoor een aparte juridische grondslag op te nemen in de Participatiewet. Artikel 57 Participatiewet leent zich daar niet goed voor. Gelukkig zal een en ander pas in 2020 in werking treden en heeft de minister alle tijd om dit advies ter harte te nemen.