Per 1 januari 2017 is de vernieuwde boetewetgeving in werking getreden. Hiermee heeft de wetgever de richtinggevende jurisprudentie over matiging van de boete op grond van de indringende evenredigheidstoets van de CRvB gecodificeerd. Als onderdeel daarvan worden in het nieuwe Boetebesluit een aantal omstandigheden genoemd die de mate van verwijtbaarheid van een gedraging als opzet, grove schuld dan wel als verminderd verwijtbaar kunnen bestempelen. De vermelding van deze omstandigheden in het Boetebesluit zijn naar mijn mening niet ondersteunend voor de uitvoeringspraktijk, maar juist misleidend.
Met de baanbrekende jurisprudentie eind 2014 heeft de CRvB de indringende evenredigheidstoets van artikel 5:46 lid 2 Awb geïntroduceerd in het boetestelsel van de sociale zekerheid (zie CRvB 24-11-2014, nrs. 14/1949 WW e.a., ECLI:NL:CRVB:2014:3754). Kort gezegd wordt daarmee de hoogte van de boete afgestemd op de mate waarin de schending van de inlichtingenplicht belanghebbende te verwijten valt. Daarbij worden de volgende standaard verwijtbaarheidscategorieën onderkend: opzet, grove schuld, normale verwijtbaarheid en verminderde verwijtbaarheid.
Opzet en grove schuld nader bekeken
In dit opiniestuk ga ik verder in op de begrippen opzet en grove schuld. Om hier een beter beeld bij te krijgen, volgen hierna de definities die de wetgever hieraan geeft in bijstandsverband:
- van opzet is sprake wanneer het gaat om het willens en wetens handelen of nalaten, wat er toe heeft geleid dat er ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan uitkering is ontvangen. Het opzet dient daarbij gericht te zijn op overtreding van de inlichtingenverplichting, derhalve op het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting alle feiten en omstandigheden te melden (zie Stb. 2016, 342, p. 15);
- grove schuld is aan de orde wanneer sprake is van ernstig nalatig of verwijtbaar slordig handelen, wat er toe heeft geleid dat er ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan uitkering is ontvangen. Grove schuld is een in laakbaarheid aan opzet grenzende mate van verwijtbaarheid (zie Stb. 2016, 342, p. 15).
Uit deze nogal technische definities is op te maken dat de elementen “willens en wetens” van doorslaggevend belang zijn voor het aannemen van opzet. Voor het aannemen van grove schuld is dit niet als zodanig vereist; daar gaat het om verzwarende omstandigheden die tegen opzet aan schurken.
Opzet en grove schuld in het Boetebesluit socialezekerheidswetten
De wetgever heeft de uitvoeringspraktijk ook een aantal omstandigheden willen aanreiken om tot een meer gewogen oordeel over de verwijtbaarheid van belanghebbenden te komen (zie Stb. 2016, 342, p. 10).
In artikel 2a lid 3 Boetebesluit socialezekerheidswetten zijn een tweetal criteria opgenomen die kunnen leiden tot grove schuld bij overtreding van de inlichtingenverplichting:
- betrokkene heeft bij herhaling geen of onjuiste informatie verstrekt;
- er is sprake van een samenloop van omstandigheden die elk op zich niet, maar in hun onderlinge samenhang beschouwd wel tot ernstige verwijtbaarheid leiden.
In artikel 2a lid 4 Boetebesluit socialezekerheidswetten zijn een drietal criteria opgenomen die kunnen leiden tot het opzettelijk overtreden van de inlichtingenplicht:
- betrokkene heeft zelf aangegeven en toegegeven dat hij de inlichtingenverplichting niet is nagekomen om te voorkomen dat hij een lagere uitkering zou ontvangen of de uitkering zou verliezen;
- het verzwijgen van werkzaamheden of uitbreiding daarvan en de daarmee gemoeide inkomsten;
- het verzwijgen van de gezinssamenstelling, de inkomsten van de gezinsleden of het bezit van vermogen of goederen van waarde.
Onderwerp schending inlichtingenplicht vs. mate van verwijtbaarheid
Ik vind het merkwaardig dat een aantal situaties in artikel 2a lid 3 en 4 Boetebesluit socialezekerheidswetten het onderwerp van de schending van de inlichtingenplicht beschrijven in plaats van de mate van verwijtbaarheid. Met andere woorden: er wordt beschreven wat er is verzwegen, en niet in hoeverre een gedraging van belanghebbende hem te verwijten valt. En juist dat laatste, de mate van verwijtbaarheid, is wat het college moet beoordelen bij het bepalen van de hoogte van de boete. Want wat zegt bijvoorbeeld het verzwijgen van de gezinssamenstelling (opgenomen in artikel 2a lid 4 onder 3 Boetebesluit socialezekerheidswetten als omstandigheid die kan leiden tot opzet) nu sec over de mate waarin de schending van de inlichtingenplicht aan belanghebbende verweten kan worden?
Eerder is aan bod gekomen dat voor het aannemen van opzet het willens en wetens schenden van de inlichtingenplicht is vereist. Daar zegt het onderwerp van de schending van de inlichtingenplicht, bijvoorbeeld het verzwijgen van de gezinssamenstelling, helemaal niets over. Hoe kan dit gegeven dan leiden tot een meer gewogen oordeel over de mate van verwijtbaarheid, wat de bedoeling van de wetgever is met artikel 2a lid 3 en 4 Boetebesluit socialezekerheidswetten? Naar mijn mening dragen deze omstandigheden niet bij aan een meer gewogen oordeel over de mate van verwijtbaarheid, omdat die omstandigheden helemaal geen invloed hebben op de mate waarin een gedraging aan belanghebbende verweten kan worden.
Tevens zou je kunnen zeggen dat bijvoorbeeld het verzwijgen van werkzaamheden, dat in het Boetebesluit socialezekerheidswetten staat vernoemd als een omstandigheid die kan leiden tot opzet, ook kan leiden tot een andere mate van verwijtbaarheid.
Daarmee constateer ik dat de artikelleden 2a lid 3 en 4 Boetebesluit socialezekerheidswetten meer verwarring oproepen dan dat ze bijdragen aan een gewogen oordeel over de mate van verwijtbaarheid.
Daarmee constateer ik dat de artikelleden 2a lid 3 en 4 Boetebesluit socialezekerheidswetten meer verwarring oproepen dan dat ze bijdragen aan een gewogen oordeel over de mate van verwijtbaarheid.
Overigens geldt voorgaande niet voor alle in artikel 2a lid 3 en 4 Boetebesluit socialezekerheidswetten genoemde omstandigheden. Een goed voorbeeld is de omstandigheid dat belanghebbende zelf heeft aangegeven dat hij de inlichtingenverplichting niet is nagekomen om negatieve gevolgen voor zijn uitkering te voorkomen. Dat is een omstandigheid die juist wel iets zegt over aspecten willens en wetens en daarmee een rechtens juiste toevoeging is om tot een meer gewogen oordeel te komen over de mate van verwijtbaarheid.
Conclusie
Sommige situaties in artikel 2a lid 3 en 4 Boetebesluit socialezekerheidswetten beschrijven het onderwerp van de schending van de inlichtingenplicht in plaats van de mate van verwijtbaarheid. Daarom kan men door toepassing van deze omstandigheden niet tot een meer gewogen oordeel komen over de mate van verwijtbaarheid van de schending van de inlichtingenplicht.
Het is daarom aan te raden om altijd zelfstandig de mate van verwijtbaarheid te bepalen op basis van de voorliggende feiten en omstandigheden en deze niet louter te motiveren met de situaties die staan beschreven in artikel 2a lid 3 en 4 Boetebesluit socialezekerheidswetten.