De regering wil met ingang van 1 januari 2020 het Besluit bijstandsregeling voor zelfstandigen (Bbz 2004) vereenvoudigen. Onderdeel van de plannen is ook het afschaffen van de aparte regeling voor 55-plussers met een niet-levensvatbaar bedrijf, die met behulp van de regeling hun bedrijf voort kunnen zetten tot aan het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd. Bestaande gevallen worden gerespecteerd, maar de mogelijkheid van nieuwe instroom in de regeling wordt afgesloten. Bij dit voornemen van de regering dat voor advies naar de Raad van State is gestuurd zijn de nodige kanttekeningen te plaatsen.
In het Bbz 2004 is nu geregeld dat aan een oudere zelfstandige bijstand kan worden verleend in de vorm van een uitkering voor levensonderhoud, alsmede in de voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal als aan de volgende voorwaarden is voldaan (artikel 2 lid 1 onderdeel c Bbz 2004):
- De zelfstandige moet minimaal 55 jaar oud zijn;
- Het bedrijf of zelfstandig beroep is niet levensvatbaar;
- De zelfstandige heeft gedurende een aaneengesloten periode van 10 jaar onmiddellijk voorafgaand aan de aanvraag het bedrijf uitgeoefend;
- Het inkomen uit het bedrijf is duurzaam ontoereikend om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien.
Deze regeling is ingevoerd omdat het voor deze zelfstandigen, ook gezien de leeftijd, veelal niet mogelijk is om door (extra) inspanningen het bedrijfsresultaat te verbeteren. Dikwijls zal dan moeilijk zijn om het bedrijf of zelfstandige beroep ingrijpend te wijzigen en/of te verplaatsen. Ook beëindiging van het bedrijf of een omschakeling naar loondienst is vaak geen reële mogelijkheid. Derhalve kan aan deze groep zelfstandigen bijstand worden verleend (zie Stb. 1995, 203 p.20).
Standpunt van de regering
De regering stelt in het ontwerp van de Nota van toelichting van de voorgenomen wijziging van het Bbz 2004, dat het uitgangspunt van het Bbz 2004 is dat het bedrijf van de zelfstandige levensvatbaar moet zijn, zodat slechts tijdelijk bijstandsverlening nodig is. De regeling voor ouderen met een niet-levensvatbaar bedrijf staat haaks op het uitgangspunt van het Bbz 2004 dat de ondernemer na enige tijd weer zelfstandig moet kunnen voorzien in het levensonderhoud. De ouderenregeling biedt immers een duurzame inkomenssuppletie die het karakter heeft van een inkomensgarantie. Hierdoor vervalt de financiële prikkel om buiten het bedrijf via loondienst (extra) inkomsten te verwerven. Bovendien verstoort het in standhouden van niet-levensvatbare bedrijven de marktverhoudingen, hetgeen kan leiden tot concurrentievervalsing. Dat kan nadelig uitpakken voor zelfstandigen die nog wel voldoende inkomen genereren, maar door concurrentievervalsing zelf in financiële problemen kunnen komen en daardoor een beroep moeten doen op het Bbz 2004.
Verder acht de regering de hierboven genoemde argumenten die destijds hebben geleid tot invoering van de ouderenregeling achterhaald. Ook in de andere vangnetregelingen zoals de IOAZ en de Participatiewet gelden voor oudere gewezen zelfstandigen en bijstandsgerechtigden en hun partners de arbeidsverplichtingen.
Tenslotte zou de visie van de regering gesteund worden door onderzoek waaruit zou blijken dat het maatschappelijk rendement van de huidige ouderenregeling in het Bbz 20014 negatief is in die zin dat de maatschappelijke kosten van de regeling hoger zijn dan de maatschappelijke baten. Uit een analyse wordt de (paradoxale) conclusie getrokken dat een relatief groot deel van de oudere zelfstandigen met een niet-levensvatbaar bedrijf vóór het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd uitstroomt uit het Bbz 2004.
Kanttekeningen bij het standpunt van de regering
Voor de voorgenomen wijziging van het Besluit Bbz 2004 is een internetconsultatie opengesteld. Uit reacties naar aanleiding van deze internetconsultatie blijkt dat de ouderenregeling in het Bbz 2004 in de praktijk gezien wordt als een regeling waar nog steeds veel behoefte aan is.
De maatschappelijke argumenten voor handhaving van de ouderenregeling gelden nog steeds.
Het argument dat heeft geleid tot de invoering van de ouderenregeling is nog altijd actueel. De oudere zelfstandigen met een niet-levensvatbaar bedrijf zijn nog altijd een zeer kwetsbare groep. Zij hebben minimaal 10 jaar volwaardig, dus zonder ondersteuning, als zelfstandige gewerkt. Als zij niet met het bedrijf zouden moeten stoppen en daardoor instromen in de IOAZ of in de Participatiewet, dan zijn zij, mede gelet op de leeftijd, zeer moeilijk bemiddelbaar naar arbeid in loondienst. Zij zijn 10 jaar of langer eigen baas geweest en hebben weinig ervaring met werken in loondienst.
Daarnaast wordt gewezen op de grote sociale en psychologische impact die de afschaffing van de ouderenregeling zal hebben op mensen uit de doelgroep. Zij hebben hun ziel en zaligheid in het bedrijf gelegd en zouden, als de ouderenregeling niet op hun van toepassing is, moeten stoppen met het bedrijf, zonder dat er een alternatief is.
Aangezien op de ouderenregeling het urencriterium en de minimum inkomenseis van toepassing zijn, hoeft slechts aanvullend bijstand te worden verleend. Als zij met hun bedrijf moeten stoppen, dan dient een volledige uitkering op grond van de IOAZ of de Participatiewet verstrekt te worden zonder veel uitzicht op uitstroom uit die uitkering. Ook moeten dan dure re-integratievoorzieningen worden ingezet. Zo bekeken zijn juist de maatschappelijke kosten van afschaffing van de ouderenregeling hoger. Afschaffing van de ouderenregeling zal dus nauwelijks bezuinigingen opleveren, zeker nu uit de analyse van de regering blijkt dat omvang van de doelgroep erg beperkt is. Afschaffing is dus niet alleen maatschappelijk gezien wellicht niet wenselijk, maar het levert ook niks op. Het kost wellicht per saldo zelfs alleen maar extra geld.
Ook wordt erop gewezen dat deze groep oudere zelfstandigen, ondanks het niet-levensvatbaar zijn van het bedrijf, maatschappelijk nog wel degelijk relevant is. Zo zou de ouderenregeling ervoor zorgen dat voorzieningen in krimpgebieden, bijvoorbeeld in dorpskernen, in stand blijven. Ook al omdat het gaat om een beperkte groep oudere zelfstandigen zou van concurrentievervalsing nauwelijks sprake zijn.
Er zijn dus nogal wat pleitbezorgers voor handhaving van de ouderenregeling in het Bbz 2004, soms met de suggestie van aanpassing van de leeftijdsgrens van 55 jaar naar 57,5 jaar of 60 jaar.
Conclusie
De juridische visie van de regering is op zichzelf wel duidelijk en natuurlijk is de ouderenregeling een “Fremdkörper” in het systeem van het Bbz 2004. Echter, de maatschappelijke argumenten die destijds tot de ouderenregeling hebben geleid hebben, gelet op de signalen vanuit de praktijk, hun geldigheid kennelijk nog niet verloren. Bovendien levert de afschaffing van de regeling naar verwachting financieel helemaal niets op. Mede gezien het beperkte aantal personen dat gebruik maakt van deze regeling is afschaffing in het kader van een vereenvoudiging van het Bbz 2004 niet nodig. Ik pleit dan ook voor handhaving van de ouderenregeling en ben benieuwd naar het advies van de Raad van State.