Dit artikel is verschenen in Tijdschrift Schuldsanering jaargang 2025 nummer 3 (oktober 2025)
1 De koerswijziging: nulaanbod als standaard bij een laag inkomen
Het Nederlandse stelsel van schuldhulpverlening voorziet in een minnelijk en een wettelijk traject. Al voor de zomer van 2024 werd in het wettelijke traject de afloscapaciteit berekend op basis van de door Recofa ontwikkelde rekenmethode: het vrij te laten bedrag (vtlb). Als het vtlb hoger is dan het inkomen, is er geen aflossing mogelijk en krijgen de crediteuren geen uitkering. Nederland behoort internationaal dus al een tijdje tot de landen die (in specifieke gevallen) voorzien in een NINA-procedure. In het minnelijk traject lag dit anders. Daar werd altijd 5% van de voor de debiteur geldende bijstandsnorm aangeboden, of minder wanneer het inkomen lager was. In het minnelijk traject konden crediteuren dus altijd op een minimale betaling rekenen. De twee rekenmethoden schuurden al een tijdje. In het najaar van 2023 publiceerde de Commissie Sociaal Minimum haar eindrapport ‘Een zeker bestaan’.³ Daarin rekende de commissie voor dat het sociaal minimum voor nagenoeg alle huishoudens ontoereikend was. Voor de NVVK vormde dit rapport de aanleiding om op de algemene ledenvergadering van 14 mei 2024 te besluiten dat zij bij mensen met een inkomen op bijstandsniveau geen aflossingen meer vraagt. Daarmee deed het nulaanbod in het minnelijke traject op substantiële schaal haar intrede. Concreet betekent een nulaanbod bij bijvoorbeeld een alleenstaande met een bijstandsuitkering dat er op een schuldregeling van achttien maanden zo’n 1.200,- minder wordt afgelost.
2 Het nulaanbod is onwettelijk
In de nieuwe situatie wordt het nulaanbod vrijwel categoriaal toegepast bij mensen met een inkomen op bijstandsniveau, ook als hun budget wel ruimte biedt voor een beperkte aflossing. Wij plaatsen vraagtekens bij de rechtmatigheid hiervan. Om deze toe te lichten, is het van belang om als introductie kort te schetsen hoe het vtlb wordt berekend. Het vtlb gaat uit van vaste bedragen voor correcties en specifieke kosten zoals de kosten voor een beschermingsbewindvoerder, eigen bijdrage Wmo en kinderopvang. Vaste bedragen zijn bijvoorbeeld de arbeidstoeslag voor werkenden van 48,05 per maand en een correctie eigen risico zorgverzekering van 32,08 per maand ongeacht of deze kosten worden gemaakt. Daarnaast zijn er correcties in de berekening opgenomen omdat het vrij te laten bedrag na invoering van de Wet vereenvoudiging beslagvrije voet per 1 januari 2021 in een aantal situaties lager uitviel. Zo worden alleenstaande gepensioneerden gecompenseerd met een extra bijtelling (153,09 per maand). De berekening van het vtlb wordt vastgesteld door Recofa. Met name sinds 2021 zijn de berekening van het vtlb en de beslagvrije voet uit elkaar gaan lopen ten gunste van mensen in de schuldhulpverlening. De verschillen bieden een verklaring hoe het komt dat budgetbeheerders in de schuldhulpverlening in dossiers wel constateren dat debiteuren een beperkte afloscapaciteit hebben terwijl zij dat volgens het vtlb niet hebben. De feitelijk wel beschikbare ruimte in het budget komt bij een nulaanbod dus niet ten goede aan de schuldeisers.
2.1 De wetgever wil dat debiteuren altijd aflossen
De introductie van het nulaanbod in het minnelijke traject is in onze ogen in strijd met de expliciete wens van de wetgever dat debiteuren in beginsel altijd aflossen. Op 1 januari 2021 is art. 475dc Rv ten aanzien van de beslagvrije voet gewijzigd: ook als de beslagvrije voet hoger is dan het inkomen, moet er minimaal 5% worden afgelost. Alleen de hardheidsclausule maakt hier een uitzondering op. Dit is een individuele toets en geen generieke toepassing zoals bij het vtlb plaatsvindt. In Memorie van toelichting staat hierover:4
‘Het kabinet wil echter een belangrijk signaal afgeven. Financiële verplichtingen moeten worden nagekomen. Schuldenaren moeten op hun verantwoordelijkheid worden gewezen en mogen niet het gevoel krijgen dat zij voor schuldeisers onaantastbaar zijn. Daarom wordt voorgesteld dat de beslagvrije voet voor inkomens lager en gelijk aan de bijstandsnorm (…) wordt vastgesteld op een vast percentage van het netto-inkomen. Schuldenaren hebben hierdoor toch enige afloscapaciteit. De beslagvrije voet voor deze groep wordt 95% van het netto-inkomen inclusief vakantiebijslag.’
Het betreft hier een bewuste en principiële keus dat er altijd aflossingsruimte moet zijn. De 5%-regel is een standaard die alleen terzijde geschoven kan worden als de kantonrechter op grond van art. 475fa Rv de hardheidsclausule toepast. De vraag of de beslagvrije voet toereikend is en debiteuren derhalve de 5% kunnen missen is in het debat over de wetswijzigingen in 2021 nauwelijks aan de orde geweest. Het debat vond plaats voordat de berekeningen van de Commissie Sociaal Minimum beschikbaar waren. Wel is duidelijk dat de wetgever geen generieke ruimte wil bieden om niet af te lossen, wat door de beleidswijziging om het vtlb in het minnelijk traject toe te passen als rekenmethode nu wel gebeurt. Wij beschouwen dit als een aanwijzing voor de uitvoering van zowel minnelijke als de wettelijke schuldregelingen. Immers, de beslagvrije voet maakt onderdeel uit van de vtlb-berekening. Recofa nam de expliciete boodschap van art. 475dc Rv dat debiteuren altijd moeten aflossen echter niet over. Het vtlb- rapport maakt niet duidelijk of dit al dan niet een bewuste keus van de werkgroep is geweest.5 Bij de behandeling van de Wet vereenvoudiging beslagvrije voet is schuldhulpverlening niet expliciet aan de orde geweest.
2.2 De 5% regel geldt ook voor de schuldhulpverlening
De expliciete wens van de wetgever dat debiteuren altijd aflossen geldt naar onze overtuiging ook binnen de schuldhulpverlening. Op 1 januari 2021 wijzigde niet alleen de Wet vereenvoudiging beslagvrije voet maar ook de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening. In art. 4a lid 5 Wgs is opgenomen dat: ‘In het plan van aanpak wordt ten minste de beslagvrije voet, bedoeld in de artikelen 475c tot en met 475e van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering, in acht genomen.’ In de Memorie van Toelichting staat hierover dat:6
‘In de wetswijziging is daarom opgenomen dat schuldhulpverleners bij het opstellen van het plan van aanpak de beslagvrije voet zoals geregeld in het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering gebruiken. Dit houdt in lijn met de huidige praktijk in dat altijd ten minste 5% van het inkomen gebruikt kan worden voor aflossing van schulden. Er is dus altijd een minimale afloscapaciteit, hetgeen van belang is voor schuldeisers om mee te werken aan een schuldregeling.’
De wetgever verwijst in de wettekst over de minnelijke schuldhulpverlening expliciet naar art. 475dc Rv en maakt in de Memorie van Toelichting duidelijk dat aflossen de standaard is en dat waar nodig in individuele situaties de hardheidsclausule kan worden toegepast.
3 Een nieuwe rekenmethode
Gezien het voorgaande adviseren wij dat de NVVK en de werkgroep vtlb van Recofa een nieuwe systematiek ontwikkelen voor het vrij te laten bedrag die:
aansluit bij de werkelijke en noodzakelijke kosten die mensen hebben in plaats van het gebruik van forfaitaire bedragen;
waarbij in lijn met de bedoeling van de wetgever er altijd 5% wordt afgedragen; waarvan kan worden afgeweken wanneer sprake is van (uitzonderlijke) noodzakelijke extra kosten die niet op andere wijze vergoed kunnen worden.
Een dergelijke nieuwe rekenmethode levert op dat debiteuren die ruimte hebben in hun budget om (een klein bedrag) af te lossen dat doen (in lijn met de wens van de wetgever). Tegelijkertijd levert een dergelijke nieuwe systematiek ook op dat debiteuren die meer nodig hebben dan het huidige vtlb ook vanzelfsprekender een compensatie naar boven krijgen. Het mes snijdt daarmee aan twee kanten.
4 Een nulaanbod op substantiële schaal in onwenselijk
Het gegeven dat het nulaanbod onwettelijk is, zou natuurlijk opgelost kunnen worden door de wet te wijzigen. Dat is niet wat wij in dit artikel bepleiten. Er zijn namelijk ook een aantal maatschappelijke overwegingen op grond waarvan een brede toepassing van het nulaanbod als onwenselijk beschouwd kan worden. Voordat we die hier toelichten, hechten we er wel aan om expliciet op te merken dat wij weliswaar belang hechten aan aflossingen in schuldregelingen maar dat wij niet voorstaan dat mensen onder het sociaal minimum terecht komen. De Rijksoverheid heeft de door de Commissie Sociaal Minimum voorgerekende tekorten niet gecompenseerd. Het gegeven dat de NVVK zich de consequenties daarvan aantrekt voor de burgers die zij bijstaat, siert de verenging en verdient waardering. Het doel van dit artikel is dan ook niet om te bepleiten dat debiteuren die geen enkele mogelijkheid hebben om af te lossen, dat toch zouden moeten doen. Wel om bij te dragen aan het maatschappelijke debat of het nulaanbod in haar huidige vorm en toepassing het meest wenselijk is of dat bijstelling, zoals hiervoor aangegeven, beter zou zijn.
We benoemen hieronder de wat ons betreft belangrijkste maatschappelijke overwegingen om het nulaanbod alleen bij uitzondering in te zetten.
Om te beginnen rust een gebalanceerd stelsel van schuldhulpverlening zowel op beginselen zoals Pacta sunt servanda (afspraken worden nagekomen) als op beginselen zoals menselijke waardigheid en proportionaliteit. Door uit te gaan van de feitelijke mogelijkheden van debiteuren en niet van algemene normbedragen, wordt invulling gegeven aan een systeem waarin beide partijen zich maximaal inspannen.
Een tweede argument luidt dat een stelsel ook moet rusten op voldoende maatschappelijk draagvlak. Slechts 11% van de Nederlanders vindt dat ‘als mensen in grote problemen zijn door hoge schulden, de overheid die moet kwijtschelden’.7 Aflossen naar feitelijke mogelijkheden sluit beter aan op deze maatschappelijke terughoudendheid dan de huidige brede toepassing. Er lijkt weinig draagvlak voor de inzet van het nulaanbod op grote schaal.
Een derde argument luidt dat het nulaanbod in haar huidige vorm grote ongelijkheid creëert tussen debiteuren. Degenen die aflossen op betalingsverplichtingen via beslag op het inkomen of doordat bijvoorbeeld een gemeente of UWV bedragen inhouden op de uitkering moeten rondkomen van een lager bedrag dan degenen in een schuldregeling. Het blijft wat opmerkelijk dat een gemeente die te veel verstrekte uitkering verrekent, op het moment dat iemand zich meldt voor schuldhulp, constateert dat iemand het bedrag dat voorheen werd geïnd vanaf dat moment niet meer kan missen.
Ten vierde bestaat bij een nulaanbod geen begeleidingsverplichting. De Tweede Kamer nam eerder dit jaar een motie aan waarin zij uitsprak dat mensen altijd minstens een jaar begeleiding moeten krijgen.8 Ierland voorziet in een NINA-procedure waarin debiteuren vanaf de aanmelding drie jaar verplicht onder toezicht staan en bij een inkomensverbetering alsnog moeten aflossen. Een dergelijke opzet sluit ook aan op de zorgen die leven bij een deel van de schuldeisers in Nederland.
Kortom, de overwegingen om te komen tot het huidige nulaanbod verdienen waardering. De uitwerking is naar ons idee onwettig en de schaal waarop het nulaanbod nu wordt ingezet te groot. Door regels omtrent het nulaanbod bij te stellen, kan het worden wat het hoort te zijn: een legitiem en weinig voorkomend fenomeen.
Wilt u het reactie-artikel “Het nulaanbod: kan gewoon!” ook lezen? Gebruik dan onderstaande link
Noten
1 Auteurs hebben geen betrokkenheid gehad bij besluitvorming die wordt beschreven. Dit artikel is een bewerking van een uitgebreider artikel dat eerder verscheen in het Tijdschrift voor Insolventierecht.
2 Ongeveer een derde van hulpvragers heeft geen afloscapaciteit, NVVK 12 december 2024 en Bart Kamphuis, Steeds meer schulden kwijtgescholden door nieuwe regels, NOS 16 december 2024.
3 Commissie Sociaal Minimum (2023), Een zeker bestaan; naar een
toekomstbestendig systeem van het sociaal minimum, Den Haag:
Commissie Sociaal Minimum, p. 32- 35.
4 Kamerstukken II 2016/17, 34 628, nr. 3, p. 12
5 Vtlb-rapport, Berekening van het vtlb bij toepassing van de Wet schuldsanering natuurlijke personen, Werkgroep Rekenmethode vtlb van Recofa, versie mei 2021.
6 Kamerstukken II 2019/20, 35316, nr. 3, p. 17.
7 Goderis, B. & Verbeek-Oudijk, D. (2024) Bestaanszekerheid. In: Koersen op kwaliteit van de samenleving. Den Haag: SCP P. 11
8 Aangenomen motie regelt schuldhulpverlening na nulaanbod, https://www.bkr.nl/nl/actueel/aangenomen-motie-regelt-schuldhulpverlening-na-nulaanbod en https://www.linkedin.com/pulse/het-0-voorstel-kans-op-herstel-dure-illusie-jeroen-van-de-werken-sjj7e.