In het bestuursrecht is in de jurisprudentie een toetsingsinstrument ontwikkeld waar de menselijke maat aan getoetst kan worden. Het gaat om de uitwerking van het bestuursrechtelijke begrip evenredigheid.
In deze opinie ga ik in op de vraag of het evenredigheidsbeginsel ook een oplossing biedt voor het toetsen van maatwerk onder de Wmo en Jeugdwet (Jw).
Evenredigheidsbeginsel
Artikel 3:4, lid 2 Awb bepaalt dat de nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot het doel dat met het besluit wordt gediend. Dat biedt ruimte voor iets wat een algemene regel vaak niet kan bieden, namelijk aandacht voor de gevolgen van de toepassing van die regel.
Waar de rechter voorheen marginaal toetste aan het evenredigheidsbeginsel is in de rechtspraak een stappenplan ontwikkeld aan de hand waarvan het evenredigheidsbeginsel wordt getoetst, Raad van State, 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285 (niet te verwarren met het stappenplan waaraan een Wmo of Jw-onderzoek moet voldoen). In de rechtspraak onder de Participatiewet wordt inmiddels veelvuldig, en niet langer alleen marginaal, aan het evenredigheidsbeginsel getoetst .
Maar hoe zit dat dan met het maatwerk onder de Wmo 2015 en Jw?
Maatwerk en het belang van de rechtszekerheid
De Wmo en Jeugdwet zijn wetten waarin veel open normen staan. Maatwerk is het uitgangspunt.
Maar de roep om maatwerk is niet zo eenvoudig als het lijkt. Een bestuursorgaan kan een burger niet naar eigen inzicht behandelen. Een individuele beoordeling mag niet afhankelijk zijn van de persoon die het dossier behandelt. Algemene regels zijn noodzakelijk om gelijke gevallen gelijk te behandelen, rechtszekerheid te bieden en willekeur te voorkomen.
Maar voor maatwerk is het juist van belang dat individuele omstandigheden bij de besluitvorming worden betrokken. Dit levert een spanningsveld op. Wanneer kan regelgeving worden losgelaten ten voordele van maatwerk? En hoe moeten we omgaan met dit spanningsveld? Wat zijn de kaders?
Het evenredigheidsbeginsel lijkt een aantrekkelijke oplossing te zijn in het debat over maatwerk. De regel is het uitgangspunt maar de gevolgen van de regel voor de individuele burger worden meegewogen. Het bestuur hoeft dan meer niet te kiezen tussen de regel of maatwerk, het kan samengaan.
Maar is daarmee ook het probleem van het ontbreken van de rechtszekerheid en het risico van willekeur verdwenen?
Verschuiving van het probleem
Nee, naar mijn mening niet helemaal. Het probleem verschuift. Dat leg ik hierna uit.
Op het moment dat het bestuur moet beoordelen of een te nemen besluit ook evenredig is, moet er een keuze worden gemaakt over welke omstandigheden relevant zijn en welk gewicht aan welke omstandigheid toekomt.
Bij een terugvordering van bijstand bijvoorbeeld kan sprake zijn van schulden, een laag inkomen, of bijzondere persoonlijke omstandigheden. Dat zijn omstandigheden die iets kunnen zeggen over de gevolgen van het besluit. Maar het enkele bestaan ervan zegt nog niet hoeveel gewicht daaraan toegekend moet worden. Want wanneer is een financieel nadeel nog aanvaardbaar en wanneer niet meer?
Het evenredigheidsbeginsel biedt daarvoor geen vaste maatstaf. Daarmee verschuift het probleem. Hoe meer ruimte het bestuur krijgt om individuele omstandigheden mee te wegen, hoe groter ook de behoefte wordt om die afweging te structureren. Welke omstandigheden mogen een rol spelen? Welke omstandigheden niet? En hoe wordt voorkomen dat vergelijkbare gevallen verschillend worden behandeld? Maatwerk vraagt dus om een zekere mate van normering.
En dat zien we ook terug in de rechtspraak. Zo is inmiddels in de Participatiewetrechtspraak verder ontwikkeld hoe de weging onder het evenredigheidsbeginsel moet plaatsvinden. Maar hoe zit het met de evenredigheidstoets onder bijvoorbeeld de Jeugdwet?
Passende jeugdhulp begint met de juiste kennis
Jeugdhulp vraagt om maatwerk. Want achter elke casus zit een kind of gezin in een kwetsbare situatie, met een specifieke hulpvraag. Daarvoor is de juiste informatie cruciaal. Vraag jouw gratis proefabonnement voor Schulinck Jeugd aan en ervaar zelf hoe het jou helpt in je dagelijkse werk.
Eigen mogelijkheden onder de Jeugdwet
Artikel 2.3 Jeugdwet gaat uit van de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van de jeugdige en zijn ouders. Het is een open norm die ook wel eigen kracht wordt genoemd. Het begrip lijkt bij uitstek geschikt voor maatwerk. Of ouders in staat zijn een probleem zelf op te lossen, hangt immers sterk af van hun persoonlijke en gezinssituatie. Maar juist daardoor ontstaat de vraag hoeveel vrijheid het college heeft bij de beoordeling daarvan.
De CRvB heeft in mei 2024 in een drietal uitspraken geoordeeld dat de gemeenteraad de begrippen uit artikel 2.3. Jeugdwet nader moet uitwerken in de gemeentelijke verordening. Het is onvoldoende om de wettelijke formulering eenvoudig over te nemen. De verordening moet onder meer duidelijkheid geven over de wijze van beoordeling en de relevante afwegingsfactoren. Met name vanwege de rechtszekerheid. Toetsbaarheid vraagt om normering. CRvB 29-5-2024, ECLI:NL:CRVB:2024:1095, CRvB 29-5-2024, ECLI:NL:CRVB:2024:1096, CRvB 29-5-2024, ECLI:NL:CRVB:2024:1097
Maatwerk begint dus niet bij het individuele besluit. Daarvóór moet al een normatieve keuze zijn gemaakt. Het college moet bij de besluitvorming ruimte hebben om rekening te houden met de individuele omstandigheden maar mag niet zelf bepalen welke omstandigheden juridisch relevant zijn. Dat moet de gemeenteraad doen. Maar dat ook regels uit een verordening getoetst kunnen worden aan het evenredigheidsbeginsel volgt uit deze uitspraak Rechtbank Overijssel 3-11-2025, ECLI:NL:RBOVE:2025:6314 m. nt. mr. L. Olivier.
Evenredigheidsbeginsel als oplossing?
Evenredigheid zegt vooral iets over hoe een bevoegdheid moet worden uitgeoefend (geschikt en noodzakelijk voor het doel, en evenwichtige belangenafweging). Het zegt niet wanneer sprake is van evenredigheid, welke omstandigheden daarbij van belang zijn. Als de regelgeving veel open normen bevat, zoals de Wmo 2015 en de Jw, moet in de verordening staan wat onder een bepaald begrip moet wordt verstaan, welke criteria gelden, welke omstandigheden van belang zijn, en welke afweging moet worden gemaakt. Het evenredigheidsbeginsel kan het ontbreken van rechtszekerheid en willekeur bij maatwerk onder de Wmo 2015 en de Jw niet oplossen.
Maatwerk vraag niet om minder regels maar om andere regels.
Maatwerk vereist dus niet minder regels maar andere regels. Regels met ruimte voor een individuele afweging met kenbare grenzen waarbinnen ruimte is voor maatwerk.
Advies aan gemeenten
De raad moet voor open normen in de verordening vastleggen welke criteria het college bij de besluitvorming moet hanteren en welke beslissingsruimte het daarbij heeft. Het college moet per geval kunnen uitleggen op basis van welk kader een beslissing is genomen. De rechter toetst of het college binnen dat kader de relevante individuele omstandigheden heeft meegewogen.
Dit betekent bijvoorbeeld concreet onder de Jeugdwet dat in de verordening wordt opgenomen wat de criteria zijn aan de hand waarvan het college beoordeelt of sprake is van een “eigen kracht”-oplossing.
De rest van dit artikel is alleen beschikbaar voor geregistreerde gebruikers.
