Eerst even een opmerking van redactionele aard: het ministerie van SZW, de VNG en Divosa worden in deze opinie het ministerie genoemd.
Gemeentelijke boetes voor asielstatushouders: verschil van inzicht ministerie en Schulinck
Volgens het ministerie mogen gemeenten boetes opleggen aan asielstatushouders. Wel is daarbij volgens het ministerie zorgvuldigheid geboden. De onderbouwing van dit standpunt kunt u nalezen in de brief van de VNG van 18 september 2025 aan het ministerie van SZW en in Kamerstuk 32824, 475.
Volgens Schulinck mogen gemeenten geen boetes opleggen aan asielstatushouders. De uitgebreide onderbouwing van dit standpunt is te vinden in een bijdrage in Asiel&Migrantenrecht 2026, nr. 2. Dit tijdschriftartikel kunt u vinden via LinkedIn. De onderbouwing is als volgt.
Om te beginnen moet duidelijk zijn wat het begrip stelselmatig betekent binnen de context van de gemeentelijke handhaving. Het stelselmatige karakter van de gemeentelijke handhaving ligt in de omstandigheid dat gemeenten op grond van de Wi2021 verplicht zijn om inburgeringsplichtigen een boete op te leggen wanneer zij niet meewerken aan de brede intake (artikel van de 22 Wi2021) of de verplichtingen in het persoonlijk plan inburgering en participatie niet nakomen (artikel 23 van de Wi2021). Het is nadrukkelijk niet de mogelijkheid van maatwerk die bepaalt of de boeteoplegging wel of niet stelselmatig is.
Schulinck AI-Desk Inburgering
De Wet inburgering is complex en in gevallen zoals deze soms in strijd met andere richtlijnen. Om er zeker van te zijn dat je de juiste beslissing neemt, kun je al je vragen over je casus stellen aan Schulinck AI-Desk. Zo ontvang je direct een juridisch correct antwoord.
Door het stelselmatige karakter van de bestuurlijke bestraffing op grond van de artikelen 22 en 23 van de Wi2021 zijn deze artikelen in strijd met artikel 34 van de Kwalificatierichtlijn (thans artikel 35 van de Kwalificatieverordening) en onverbindend, voor zover het gaat over boetes voor asielstatushouders. ABRvS 9-7-2025, ECLI:NL:RVS:2025:3087 is hier namelijk naar analogie van toepassing. In deze uitspraak oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak dat artikel 31, eerste lid, van de Wi2013 [1] onverbindend is wegens strijd met artikel 34 van de Kwalificatierichtlijn (thans artikel 35 van de Kwalificatieverordening), voor zover het gaat over (de stelselmatige) DUO-boetes voor asielstatushouders. Dat wil zeggen dat artikel 31, eerste lid, van de Wi2013 als juridisch niet bestaand moeten worden beschouwd, voor zover het gaat over boetes voor asielstatushouders. Naar analogie geldt hetzelfde voor de artikelen 22 en 23 van de Wi2021.
Aangezien de artikelen 22 en 23 van de Wi2021 als juridisch niet bestaand moeten worden beschouwd, voor zover het gaat over boetes voor asielstatushouders, bieden ze geen grondslag om een asielstatushouder een inburgeringsboete op te leggen. Ook in een uitzonderlijk geval zoals een geval van bewezen en aanhoudend gebrek aan bereidheid tot integratie – een geval waarin het volgens artikel 35 van de Kwalificatieverordening wel is toegestaan om een asielstatushouder een boete op te leggen als daar een nationale wettelijke grondslag voor zou bestaan – bieden de artikelen 22 en 23 van de Wi2021 geen grondslag om een asielstatushouder een inburgeringsboete op te leggen. Er zijn immers maar twee smaken: de artikelen 22 en 23 van de Wi2021 zijn, voor zover het gaat om asielstatushouders, óf wel óf niet verbindend. Het laatste is het geval wegens de analogie met de situatie in ABRvS 9-7-2025, ECLI:NL:RVS:2025:3087; de artikelen 22 en 23 van de Wi2021 kunnen vervolgens niet alsnog verbindend zijn in een uitzonderlijk geval. (De artikelen 22 en 23 van de Wi2021 zouden nog wel een wettelijke grondslag zijn geweest om asielstatushouders een boete op te leggen in een uitzonderlijk geval indien ze onverbindend zouden zijn voor zover ze in strijd zijn met artikel 34 van de Kwalificatierichtlijn. Dat is echter niet het geval. Ze zijn voor asielstatushouders volledig onverbindend wegens strijd met artikel 34 van de Kwalificatierichtlijn.)
Ook het legaliteitsbeginsel en het daarvan afgeleide lex certa-beginsel staan eraan in de weg dat gemeenten – via maatwerk – boetes opleggen voor het tonen van een gebrek aan bereidheid tot integratie en deze boetes dan baseren op artikel 22 of artikel 23 van de Wi2021. Deze wetsartikelen zien immers op respectievelijk deze gedragingen: niet verschijnen op/niet meewerken aan de brede intake (artikel 22 van de Wi2021) en niet nakomen van de verplichtingen uit het persoonlijk plan inburgering en participatie (artikel 23 van de Wi2021). Daarbij moet men voor ogen houden dat het legaliteitsbeginsel onder meer betekent dat de wetgever in het formuleren van omschrijvingen van overtredingen zo bepaald mogelijk moet zijn.
De Wet inburgering 2021 bevat bovendien geen andere wettelijke grondslagen die niet in strijd zijn met artikel 34 van de Kwalificatierichtlijn (thans artikel 35 van de Kwalificatieverordening) en die de gemeente wel toestaan asielstatushouders een boete op te leggen; gebrek aan bereidheid tot integratie wordt in de inburgeringswetgeving niet als overtreding aangemerkt.
Kortom: onder de Wi2021 kan de gemeente een asielstatushouder eenvoudigweg geen boete opleggen, zelfs niet met toepassing van maatwerk of in uitzonderlijke gevallen. Zie ook Visie Schulinck: Gemeenten mogen geen inburgeringsboetes opleggen aan asielstatushouders.
Door het stelselmatige karakter van de bestuurlijke bestraffing op grond van de artikelen 22 en 23 van de Wi2021 zijn deze artikelen in strijd met artikel 34 van de Kwalificatierichtlijn (thans artikel 35 van de Kwalificatieverordening) en onverbindend, voor zover het gaat over boetes voor asielstatushouders.
Gemeentelijke boetes voor gezinsmigranten: géén wezenlijk verschil van inzicht ministerie en Schulinck
Schulinck was aanvankelijk van oordeel dat gemeenten geen boetes kunnen opleggen aan gezinsmigranten. Dat standpunt is verwoord in bovengenoemde bijdrage in Asiel&Migrantenrecht 2026, nr. 2.
Vanwege ABRvS 27-5-2026, ECLI:NL:RVS:2026:3045 moet deze zienswijze van Schulinck worden genuanceerd. De Afdeling heeft in deze uitspraak geoordeeld dat het niet mogelijk is om de overwegingen in punten 80-86 uit het arrest Keren een-op-een toe te passen op gezinsmigranten. Gemeenten mogen derhalve boetes opleggen aan gezinsmigranten. Wel is het zo dat het evenredigheidsbeginsel kan maken dat de gemeente geen inburgeringsboete kan opleggen aan gezinsmigranten. Bij het opleggen van een inburgeringsboete aan gezinsmigranten moet de gemeente namelijk wel rekening moeten houden met het Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel en kijken naar de bijzondere individuele omstandigheden. Vergelijk ABRvS 27-5-2026, ECLI:NL:RVS:2026:3045.
Wat gemeentelijke boetes voor gezinsmigranten betreft, is er tussen het ministerie en Schulinck géén wezenlijk verschil van inzicht. Zie voor het standpunt van het ministerie en de onderbouwing daarvan Kamerstuk 32824, 475.
Ook een vraag over een inburgeringsboete in jouw casus?
Met de Schulinck AI-Desk Inburgering kun je vragen stellen over je eigen casus en snel relevante informatie vinden die je helpt bij de beoordeling. Bijvoorbeeld:
- Welke visie heeft Schulinck over het opleggen van gemeentelijke inburgeringsboetes aan asielstatushouders?
- Welke visie heeft het ministerie van SZW over het opleggen van gemeentelijke inburgeringsboetes aan asielstatushouders?
- Welke visie heeft Schulinck over het opleggen van gemeentelijke inburgeringsboetes aan gezinsmigranten?
- Welke visie heeft het ministerie van SZW over het opleggen van gemeentelijke inburgeringsboetes aan gezinsmigranten?
Stel je vraag aan de Schulinck AI-Desk Inburgering en ontvang direct een juridisch correct antwoord.
[1] Artikel 31, eerste lid, van de Wi2013 luidt, voor zover hier relevant, als volgt: “Onze Minister legt een bestuurlijke boete op aan de inburgeringsplichtige die de onderdelen van het inburgeringsexamen […] niet binnen de […] termijn, of de […] verlengde termijn, heeft behaald.”
Vragen die dit opiniestuk beantwoordt
Nee. Een gemeente kan een asielstatushouder niet beboeten voor het niet of onvoldoende meewerken aan de brede intake.
Artikel 22 Wet inburgering 2021 schrijft weliswaar een bestuurlijke boete voor bij onvoldoende medewerking aan de brede intake, maar voor asielstatushouders is deze bepaling onverbindend wegens strijd met artikel 35 van de Kwalificatieverordening. Artikel 22 Wet inburgering 2021 leidt namelijk tot stelselmatige beboeting.
Artikel 35 van de Kwalificatieverordening staat de Nederlandse wetgever wel toe een boetebepaling in de Wet inburgering 2021 te zetten die het toestaat asielstatushouders in uitzonderlijke situaties (zoals een bewezen en aanhoudend gebrek aan bereidheid tot integratie) te beboeten. Maar zo’n boetebepaling zit niet in de Wet inburgering 2021.
De gemeente kan de asielstatushouder wel oproepen voor de brede intake en bij uitblijven van medewerking opnieuw oproepen met een nieuwe termijn.
Nee. Een gemeente kan een asielstatushouder geen bestuurlijke boete opleggen wegens het niet nakomen van afspraken uit het PIP.
Artikel 23 Wet inburgering 2021 verplicht weliswaar tot boeteoplegging bij schending van PIP-verplichtingen, maar voor asielstatushouders is deze bepaling onverbindend wegens strijd met artikel 35 van de Kwalificatieverordening. Artikel 23 Wet inburgering 2021 leidt namelijk tot stelselmatige beboeting.
Artikel 35 van de Kwalificatieverordening staat de Nederlandse wetgever wel toe een boetebepaling in de Wet inburgering 2021 te zetten die het toestaat asielstatushouders in uitzonderlijke situaties (zoals een bewezen en aanhoudend gebrek aan bereidheid tot integratie) te beboeten. Maar zo’n boetebepaling zit niet in de Wet inburgering 2021.
Voor een asielstatushouder: nee. Maatwerk maakt een gemeentelijke boete niet mogelijk, ook niet in een individueel uitzonderlijk geval. De artikelen 22 en 23 Wi2021 zijn voor asielstatushouders onverbindend, omdat zij tot stelselmatige beboeting verplichten. Zij bieden ook geen grondslag voor een boete wegens een bewezen en aanhoudend gebrek aan bereidheid tot integratie. Dat zou bovendien in strijd zijn met het legaliteitsbeginsel: deze gedraging is niet als overtreding omschreven.
Voor een gezinsmigrant of overige migrant: in beginsel wel, mits een concrete, beboetbare gedraging onder artikel 22 of 23 Wi2021 is vastgesteld en de gemeente het Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel toepast. De gemeente moet alle bijzondere individuele omstandigheden betrekken. Die kunnen aanleiding zijn om af te zien van een boete of deze te matigen.
‘Gebrek aan bereidheid tot integratie’ is geen zelfstandig omschreven beboetbare gedraging in de Wet inburgering 2021. Een bestuurlijke boete vereist een voldoende precieze wettelijke grondslag: de wet moet duidelijk aangeven welk handelen of nalaten een overtreding vormt. De artikelen 22 en 23 Wi 2021 zien op onvoldoende meewerken aan de brede intake of het niet nakomen van PIP-verplichtingen.
Er is geen boetebepaling in de Wi 2021 die gebrek aan bereidheid tot integratie als beboetbare gedraging aanmerkt. Daar komt bij dat de boetebepalingen van artikel 22 en 23 Wi 2021 onverbindend zijn.
De Afdeling oordeelde dat een asielstatushouder niet stelselmatig met een boete mag worden bestraft voor het niet tijdig behalen van het inburgeringsexamen. Een geldboete is slechts denkbaar in uitzonderlijke gevallen van een bewezen en aanhoudend gebrek aan bereidheid tot integratie. Dat gedrag was echter niet als overtreding wettelijk omschreven. Daarom ontbrak een toereikende wettelijke grondslag.
Deze uitleg raakt ook de gemeentelijke handhaving onder de Wet inburgering 2021. De artikelen 22 en 23 Wi2021 verplichten het college immers om boetes op te leggen bij onvoldoende medewerking aan de brede intake of bij het niet nakomen van PIP-verplichtingen. Daarmee is eveneens sprake van stelselmatige bestraffing. De boetebepalingen zijn onverbindend; gemeenten kunnen geen bestuurlijke boetes opleggen op grond van deze artikelen.
Een individuele beoordeling, maatwerk of een lage boete herstelt het gebrek niet. Artikel 22 en 23 Wi2021 omschrijven niet als overtreding dat iemand een bewezen en aanhoudend gebrek aan bereidheid tot integratie toont. Het legaliteitsbeginsel verhindert daarom beboeting op die grond.
De rest van dit artikel is alleen beschikbaar voor geregistreerde gebruikers.
