Is het enkel elektronisch bekendmaken van een natuurvergunning toegestaan zonder dat het recht op toegang tot de rechter (artikel 6 EVRM) in het gedrang komt? Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) oordeelt van wel (EHRM 16 februari 2021, nr. 19732/17 Stichting Landgoed Steenbergen and Others v. the Netherlands). Mijns inziens is dit alleen geoorloofd als aannemelijk is dat burgers toegang hebben tot digitale systemen. In onderstaande opinie leg ik dit uit.

Een besluit moet door een bestuursorgaan op de juiste wijze worden bekendgemaakt (artikel 3:40 Awb). Hierna kunnen pas de rechtsgevolgen waarop dit besluit is gericht in werking treden. De bekendmaking kan plaatsvinden door toezending of uitreiking (artikel 3:41 lid 1 Awb). Is dit niet mogelijk, dan moet bekendmaking op een andere geschikte wijze plaatsvinden (artikel 3:41 lid 2 Awb).

Een beschikking tot een of meer belanghebbenden wordt bekendgemaakt:

  • Door toezending of uitreiking (artikel 3:41 lid 1 Awb)
  • op een andere geschikte wijze (artikel 3:41 lid 2 Awb), zoals bekendmaking:
    • op de website;
    • in een dag- of nieuwsblad; of
    • door aanplakking op het gemeentelijke / provinciaal publicatiebord of aanplakking ter plekke.

In de uitspraak van het EHRM ligt het pijnpunt bij het bekendmaken ‘op een andere geschikte wijze’. Het gaat in deze zaak om de aanvraag van een natuurvergunning voor de uitbreiding van een motorcrossbaan met meer motors en ruimere openingstijden. De motorcrossbaan ligt in de nabijheid van een Natura-2000 gebied waarvoor een natuurvergunning nodig is. Gedeputeerde Staten hebben op de provinciale website kennis gegeven van het voornemen de natuurvergunning te verlenen (artikel 3:12 Awb). Belanghebbenden hadden de mogelijkheid hiertegen zienswijzen in te dienen (artikel 3:15 Awb). Geen zienswijzen waren ingediend, waardoor Gedeputeerde Staten de natuurvergunning hebben verleend. Dit is eveneens bekendgemaakt op de provinciale website.

Doordat belanghebbenden geen zienswijzen hadden ingediend (artikel 6:13 Awb[1]) én de beroepstermijn was verstreken, zijn belanghebbenden in hoger beroep bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State niet-ontvankelijk verklaard (ECLI:NL:RVS:2016:2421). Hierna hebben belanghebbenden zich gewend tot het EHRM.

Belanghebbenden zijn het niet eens met de Afdeling en betogen dat het onduidelijk is of het voornemen en het definitieve besluit tot vergunningverlening, daadwerkelijk zijn gepubliceerd. Volgens hen kan het enkel publiceren hiervan op de provinciale website niet worden aangemerkt als het bekendmaken van een beschikking tot een of meer belanghebbenden ‘op een andere geschikte wijze’. Door zowel het voornemen als het definitieve besluit enkel op de website bekend te maken, is hun recht op toegang tot de rechter geschonden (artikel 6 EVRM).

Enkel elektronisch bekendmaken

Hoofdregel is dat publicatie van een omgevingsvergunning in het elektronisch gemeenteblad/provincieblad niet voldoende is voor het op juiste wijze bekendmaken van het besluit over een omgevingsvergunning (artikel 3.9 lid 1 aanhef en onder a Wabo jo. artikel 2:14 lid 1 en lid 2 Awb jo. artikel 42 lid 3 Natuurbeschermingswet 1998). Om een kennisgeving van een omgevingsvergunning enkel elektronisch te mogen publiceren, moet het gaan om:

  • een wettelijke bepaling (bijvoorbeeld een gemeentelijke of provinciale verordening); en
  • uit deze wettelijke bepaling moet blijken dat de kennisgeving van de omgevingsvergunning dwingend en bij uitsluiting elektronisch verzonden wordt (ECLI:NL:RVS:2019:3628).

Let op: het gaat hier om het bekendmaken van omgevingsvergunningen aan andere belanghebbenden dan de aanvrager van de omgevingsvergunning!

Het EHRM is van oordeel dat aan het voorgaande is voldaan. Uit de provinciale ‘Verordening elektronische bekendmaking Gelderland 2012’ blijkt dat besluiten dwingend en bij uitsluiting elektronisch worden verzonden. Er is dus sprake van een wettelijke bepaling die het mogelijk maakt om besluiten enkel elektronisch te publiceren. De natuurvergunning is ‘op een andere geschikte wijze’ en dus op de juiste wijze bekendgemaakt.

Toegang tot de rechter

Verder is het EHRM van oordeel dat het recht op toegang tot de rechter niet is geschonden (artikel 6 EVRM). Dit artikel behelst namelijk niet een absoluut recht op toegang tot de rechter. Het valt binnen de beoordelingsvrijheid van de Staat om te kiezen voor een wettelijk systeem dat de toegang tot de rechter beperkt, zo ook een systeem waarbij besluiten enkel op elektronische wijze worden gepubliceerd (EHRM 28 mei 1985, nr. 8225/78). Het recht op toegang tot de rechter moet echter niet geheel onmogelijk worden gemaakt, het systeem moet een noodzakelijk doel dienen en er moet een afweging tussen het belang van de Staat en het belang van belanghebbenden hebben plaatsgevonden.

Gezien er geen indicatie was dat de belanghebbenden geen gebruik konden maken van het internet, was het aannemelijk dat ze het voornemen en het besluit tot definitieve vergunningverlening konden raadplegen, waardoor er dus sprake is van een wettelijk systeem waarbij voldoende rekening is gehouden met de individuele belangen. Belanghebbenden hadden immers de mogelijkheid om zienswijzen in te dienen en bezwaar te maken. Er was dus geen sprake van een ongerechtvaardigde beperking van de toegang tot de rechter.

Hoewel we in een tijd leven waar toegang tot digitale systemen vanzelfsprekend lijkt, hoeft dit natuurlijk niet zo te zijn.

Via elektronische weg bereikbaar?

Het enkel elektronisch bekendmaken van een omgevingsvergunning aan een geadresseerde is alleen mogelijk als de geadresseerde kenbaar heeft gemaakt dat hij langs deze weg bereikbaar is (artikel 2:14 lid 1 Awb). Dit geldt niet voor het hiervoor besproken bekendmaken van omgevingsvergunningen aan andere belanghebbenden (artikel 2:14 lid 2 Awb). Natuurlijk is het onlogisch van het bestuursorgaan te vragen om aannemelijk te maken dat iedere belanghebbende kenbaar moet hebben gemaakt via elektronische weg bereikbaar te zijn. Maar ik pleit er wel voor om binnen de wetgeving aan te geven dat, wanneer er sprake is van een wettelijke bepaling waarbij besluiten enkel elektronisch mogen worden bekendgemaakt, het aannemelijk moet zijn dat burgers via deze weg elektronisch bereikbaar zijn. Dit omdat:

  • het EHRM in bovengenoemd arrest aangeeft dat er geen indicatie was dat belanghebbenden geen gebruik konden maken van het internet; en
  • de Nederlandse wetgever aangegeven heeft dat er een onwenselijke situatie zal ontstaan wanneer een natuurlijke persoon een procedure wenst aan te spannen en op grond van de wet verplicht wordt om digitaal te procederen, terwijl hij niet beschikt over de juiste middelen of vaardigheden om aan die verplichting te voldoen (Kamerstukken II 2014/15, 34059, 3, p. 35).

Het voorgaande lijkt mij mogelijk in de vorm van een hardheidsclausule waarbij wordt afgeweken van een wettelijk systeem om besluiten enkel elektronisch te publiceren als[2]:

  • de burger geen rechtstreeks toegang heeft tot het internet en hij de relevante informatie niet snel kan traceren; en
  • overheidsbesluiten niet makkelijk digitaal vindbaar zijn.

Het nu anticiperen hierop voorkomt latere geschillen over een schending van artikel 6 EVRM wegens een wettelijk systeem dat de toegang tot de rechter te zeer beperkt.

Wet elektronische publicatie

De Wet elektronische publicatie (Stb. 2020, 262) zal zorgen voor meer uniformiteit in het elektronisch publiceren van besluiten van verschillende overheden door alle officiële publicaties online te zetten via de website officielebekendmakingen.nl. Hoewel overheidsbesluiten hierdoor makkelijker digitaal vindbaar worden, zullen er nog steeds burgers zijn die geen computer hebben of niet weten hoe ze hiermee om moeten gaan. In die gevallen zou de verschoonbare termijnoverschrijding (artikel 6:11 Awb) een uitkomst kunnen bieden voor het wegens deze redenen niet tijdig indienen van een bezwaar- of beroepschrift. Bovendien betekent het niet indienen van een zienswijze niet in alle gevallen dat een beroepschrift niet-ontvankelijk wordt verklaard (ECLI:EU:C:2021:7).

 

[1] Zie de opinie ‘Hof van Justitie van de Europese Unie volgt conclusie Bobek’,

https://www.schulinck.nl/opinie/hof-van-justitie-van-de-europese-unie-volgt-conclusie-bobek

[2] Hierover is meer te lezen in AB 2016/395 met annotatie van L.M. Koenraad.