Met de komst van de Omgevingswet heeft de wetgever bewust afscheid genomen van deze regeling. Initiatiefnemers mogen nu in beginsel zelf bepalen of zij activiteiten los of gezamenlijk aanvragen. Onder andere deze wijziging heeft geleid tot wat inmiddels bekend staat als het ‘confettikanon’. In deze opinie meer over de keuze van de wetgever en de gevolgen daarvan die vooralsnog zijn geconstateerd door de Evaluatiecommissie Omgevingswet.
Werk aan de winkel!
In januari van dit jaar heeft de Evaluatiecommissie Omgevingswet het reflectierapport “Werk aan de winkel” uitgebracht (Werk aan de winkel, Reflectierapport Omgevingswet 2025). Daarin wordt gesproken over het ‘confettikanon’. Deze term wordt gebruikt om te illustreren dat er nu vaak meerdere enkelvoudige aanvragen voor één initiatief worden ingediend, als gevolg van keuzes in de Omgevingswet. Denk hierbij aan het loslaten van de onlosmakelijke samenhang en de aanhaakplicht en ‘de knip’ bij de bouwactiviteit.
Volgens de Evaluatiecommissie leidt dit confettikanon tot een verlies aan overzicht en samenhang. Gemeenten krijgen niet langer één integrale aanvraag binnen, maar een reeks afzonderlijke vergunningaanvragen die soms bovendien bij verschillende bevoegde gezagen terechtkomen. Hierdoor wordt het moeilijker om de gevolgen van een initiatief integraal te beoordelen.
De commissie constateert dat deze ontwikkeling verschillende effecten heeft voor partijen binnen het omgevingsrecht.
- Voor initiatiefnemers biedt dit bijvoorbeeld meer flexibiliteit. Zij kunnen vaker dan voorheen eerst de toelaatbaarheid van een bepaalde activiteit toetsen, voordat zij toestemming vragen voor andere activiteiten die nodig zijn om een initiatief te kunnen verwezenlijken. Aan de andere kant ervaren initiatiefnemers ook een verlies aan totaaloverzicht. In de praktijk kan het namelijk ingewikkeld zijn om te achterhalen welke activiteiten al dan niet vergund moeten worden en dit kan ertoe leiden dat aanvragen of meldingen soms worden vergeten.
- Voor bevoegde gezagen zorgen de losse aanvragen van omgevingsvergunningen ervoor dat zij nu voor één initiatief meerdere vergunningaanvragen in behandeling krijgen. Hierdoor wordt het moeilijker om de wenselijkheid en de omgevingseffecten van een initiatief als geheel integraal te beoordelen.
- Belanghebbenden moeten hun reactiemogelijkheden en bezwaar en beroep richten tegen de verschillende ‘activiteiten’ van een project, in plaats van tegen het initiatief als geheel. Ook dit leidt tot een onoverzichtelijk totaalbeeld van het gehele initiatief en tot onduidelijkheid. Het is immers voor belanghebbenden lang niet altijd duidelijk welke argumenten in welke procedure aangekaart kunnen worden. Ook wordt finale geschillenbeslechting in bestuursrechtelijke procedures hierdoor ingewikkelder.
De Evaluatiecommissie ziet hierin een serieus risico voor de samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving, nota bene een van de centrale verbeterdoelen van de Omgevingswet. De commissie beveelt daarom aan om nieuwe werkwijzen te ontwikkelen voor de omgang met losse vergunningaanvragen, zodat de samenhang binnen initiatieven beter bewaakt kan worden.
Inmiddels is door de VNG, IPO en de Unie van Waterschappen een gezamenlijke reactie uitgebracht op het reflectierapport (Visie op het Reflectierapport, d.d. 5 juni 2026). Daarin wordt onderkend dat de Evaluatiecommissie een voor gemeenten, provincies en waterschappen herkenbaar en realistisch beeld schetst over de werking van de Omgevingswet in de praktijk. Er gaan dingen goed, maar er zijn ook belangrijke knelpunten. Eén van deze knelpunten is het ‘confettikanon’ dat leidt tot versnippering en verlies aan overzicht.
Zoals gezegd is het ‘confettikanon’ het gevolg van meerdere keuzes die door de wetgever zijn gemaakt. Hieronder licht ik één van deze keuzes eruit, namelijk het vervallen van onlosmakelijke samenhang.
Let op: tekst loopt door onder afbeelding.
Waarom is de onlosmakelijke samenhang vervallen?
Het vervallen van de onlosmakelijke samenhang was geen toevallige keuze van de wetgever. Uit de memorie van toelichting bij de Omgevingswet (TK, 33962, nr. 3, p. 160-163) blijkt dat de wetgever bewust afstand wilde nemen van het systeem onder de Wabo.
Onder de Wabo bleek in de praktijk namelijk regelmatig discussie te ontstaan over de vraag welke activiteiten nu precies onlosmakelijk met elkaar verbonden waren. Dit leidde volgens de wetgever tot ingewikkelde procedures, juridische discussies en een gebrek aan flexibiliteit.
Bovendien constateerde de wetgever dat initiatiefnemers behoefte hadden aan meer vrijheid om vergunningen gefaseerd aan te kunnen vragen. Daarbij speelden verschillende praktische belangen een rol, zoals:
- beperking van ontwikkelkosten;
- het zeker stellen van financiering;
- het optimaal laten aansluiten van het proces van vergunningverlening op de voortgang van de projectontwikkeling.
Hierbij speelde ook mee dat de Omgevingswet juist méér vergunningplichtige activiteiten bevat dan de Wabo. Het aantal combinaties van onlosmakelijke activiteiten dat zich kan voordoen wordt hierdoor groter. Hierdoor zou de regeling voor onlosmakelijke samenhang volgens de wetgever bewerkelijker, de flexibiliteit minder en de praktische toepassing ingewikkelder worden.
De wetgever merkt hierbij op dat het vervallen van het vereiste geen ongewenste gevolgen heeft. Een handeling is namelijk verboden zolang niet voor alle benodigde activiteiten een vergunning is verleend. Een aanvrager is daarbij zelf verantwoordelijk voor het verkrijgen van de benodigde vergunningen, waarbij deze wordt gefaciliteerd door de ‘vergunningcheck’ uit het Omgevingsloket online, zo was de gedachte.
Bovendien rust op grond van de Algemene wet bestuursrecht (artikel 3:19 Awb) op het bevoegd gezag al de inspanningsverplichting om een aanvrager in kennis te stellen van eventuele andere benodigde vergunningen. Het vooroverleg kan daar volgens de wetgever een functie in vervullen.
De flexibiliteit heeft daarmee als keerzijde dat de samenhangende beoordeling van initiatieven onder druk is komen te staan. En dat is opmerkelijk, juist omdat een samenhangende benadering van de leefomgeving één van de verbeterdoelen was van de Omgevingswet.
Hoe pakt deze keuze tot dusver uit?
De vraag is inmiddels of de wetgever met deze keuze het gewenste resultaat heeft bereikt.
Enerzijds kan worden gezegd dat de Omgevingswet daadwerkelijk meer flexibiliteit heeft gebracht voor initiatiefnemers. De mogelijkheid om vergunningen binnen een ontwikkeling los aan te vragen bestaat nu veel uitdrukkelijker dan onder de Wabo het geval was. Vooral professionele initiatiefnemers, zoals ontwikkelaars en bouwbedrijven, profiteren hiervan om de eerder genoemde redenen. In zoverre heeft de wetgever zijn doel bereikt.
Voor burgers en bedrijven die niet zo vaak te maken hebben met vergunningaanvragen kan het nog knap lastig zijn om uit te vinden wat er allemaal nodig is om een initiatief te kunnen verwezenlijken. Wat hier nog meespeelt is de constatering van de Evaluatiecommissie dat zowel het gebruik van de viewer Regels op de kaart, als het gebruik van de Vergunningcheck en het Omgevingsloket, vooralsnog ingewikkeld blijft.
Daarnaast is de keuze vooral ingestoken vanuit het perspectief van een initiatiefnemer. Voor bevoegde gezagen en belanghebbenden leidt de versnippering in aanvragen juist tot verlies aan overzicht en in bestuursrechtelijke procedures tot gefragmenteerde rechtsbescherming. Ook dit blijkt uit het reflectierapport van de Evaluatiecommissie.
De flexibiliteit heeft daarmee als keerzijde dat de samenhangende beoordeling van initiatieven onder druk is komen te staan. En dat is opmerkelijk, juist omdat een samenhangende benadering van de leefomgeving één van de verbeterdoelen was van de Omgevingswet.
Inmiddels is het vervallen van de onlosmakelijke samenhang ook meerdere malen in uitspraken van diverse rechtbanken aan de orde gekomen. Een aardige uitspraak in dit verband is de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland-West-Brabant (ECLI:NL:RBZWB:2026:1349) van 9 maart 2026. Hierin legt de voorzieningenrechter uit dat de onlosmakelijke samenhang, zoals die gold onder de Wabo, is komen te vervallen. Een aanvrager bepaalt nu zelf voor welke activiteiten hij wel en niet gelijktijdig een aanvraag doet.
De voorzieningenrechter merkt aan het eind van de uitspraak op:
“De voorzieningenrechter heeft begrip voor de verzuchting van verzoekers dat het huidige systeem het lastig maakt om als belanghebbende daadkrachtig op te treden of daadkrachtig optreden af te dwingen tegen vergunde bouwwerkzaamheden als de vergunning voor de Natura2000-activiteit ontbreekt en die mogelijk wel nodig is. Dat is inherent aan de wetgeving en dat kan de voorzieningenrechter niet oplossen.”
Hoe nu verder?
Hiermee rijst de vraag of de wetgever de gevolgen voor de uitvoeringspraktijk voldoende heeft overzien. Dit lijkt namelijk niet helemaal het geval te zijn geweest.
Dat betekent niet dat terugkeer naar het oude systeem noodzakelijkerwijs wenselijk is. Ook onder de Wabo bestonden immers knelpunten rond de onlosmakelijke samenhang. Maar duidelijk is wel dat het volledig loslaten daarvan nieuwe uitdagingen heeft gecreëerd.
Juist voor gemeenten ligt daar een belangrijke opgave: hoe kan binnen een gefragmenteerd vergunningenstelsel toch integraal worden gestuurd op de kwaliteit van de fysieke leefomgeving?
Aandachtpunten voor de praktijk
- In lijn met de aanbeveling van de Evaluatiecommissie: ontwikkel interne werkwijzen waarmee losse vergunningaanvragen toch in samenhang kunnen worden beoordeeld. Zeker bij grotere initiatieven is integraal dossieroverzicht namelijk essentieel;
- Juist in vooroverlegsituaties en bij intake- en omgevingstafels kan vroegtijdig zicht ontstaan op het totale initiatief. Door het betrekken van relevante vakdisciplines en eventueel andere bevoegde gezagen kan de haalbaarheid van een initiatief integraal worden besproken en bespreekbaar worden gemaakt voor welke activiteiten eventueel een vergunning nodig is, zodat dit vroegtijdig kan worden teruggekoppeld aan een initiatiefnemer;
- Wees richting initiatiefnemers en bestuur alert op schijnbare ‘deelprojecten’. Het risico bestaat anders dat belangrijke omgevingseffecten pas laat in beeld komen, terwijl eerdere vergunningen al zijn verleend.
Meer weten?
Wilt u als gemeente op de hoogte blijven van alle actuele ontwikkelingen op het gebied van omgevingsrecht? Neem dan een abonnement op onze Kennisbank Schulinck Omgevingsrecht. Die biedt toegang tot verdiepende artikelen, jurisprudentie en nieuws. En last but not least, onze juridische helpdesk waar inhoudelijk experts antwoord geven op al uw inhoudelijk vragen.
