3 september 2020 - mr. Bo Geurts

Hoewel vaak wordt gedacht, maakt het relativiteitsvereiste geen onderdeel uit van het belanghebbende-begrip. Het relativiteitsvereiste gaat over de beoordeling van het beroep door de bestuursrechter en niet over de vraag of belanghebbende een belang heeft bij het beroep. Er zal geen niet-ontvankelijkheid van het beroep volgen, maar wel kan het relativiteitsvereiste ervoor zorgen dat het beroep niet inhoudelijk zal worden besproken en ongegrond zal worden verklaard. In deze opinie wordt ingegaan op recente jurisprudentie over het relativiteitsvereiste en de relevantie hiervan voor de gemeentelijke praktijk.

Het relativiteitsvereiste houdt in dat het beroep van een belanghebbende niet leidt tot de vernietiging van een besluit, als de norm waarop de belanghebbende zich beroept niet hem bedoelt te beschermen, maar een ander (artikel 8:69a Awb). Gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met dit vereiste de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin belanghebbende door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad.

Het relativiteitsvereiste wordt vooral tegengeworpen aan:

  • belanghebbenden die zich beroepen op de belangen van anderen in plaats van op hun eigen belangen. Bijvoorbeeld villabewoners die tegen de komst van een woonwagencentrum zijn, omdat de toekomstige woonwagenbewoners geluidsoverlast zullen ervaren van een zwembad dat ernaast ligt. Dit is een belang van de woonwagenbewoners en niet een eigen belang van de villabewoners. Let op: de villabewoners zijn wel belanghebbende bij het besluit om een woonwagencentrum te bouwen. Er zal dus geen niet-ontvankelijk volgen, maar hun beroep zal ongegrond worden verklaard vanwege het relativiteitsvereiste;
  • belanghebbenden die zich beroepen op een regel die ziet op een algemeen belang, zonder dat deze belanghebbenden aannemelijk maken dat hun belangen hiermee verweven zijn (hierover meer onder het kopje ‘Verwevenheid individueel belang en algemeen belang Wnb’).

Het relativiteitsvereiste is geplaatst in hoofdstuk 8 van de Awb (over de wijze van procederen bij de bestuursrechter). Dit vereiste is dus niet van toepassing in de bezwarenfase wat betekent dat dit vereiste niet mag worden toegepast door het bevoegde bestuursorgaan bij het nemen van een besluit op bezwaar en in de fase van de primaire besluitvorming. In de rechtspraak is dit bevestigd (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2015:842).

Correctie relativiteitsvereiste

Voor vernietiging van een besluit van het gemeentebestuur is het van belang dat belanghebbende aantoont dat de geschonden norm zijn eigen belang beschermt. Echter, hierop bestaat een uitzondering. Belanghebbende hoeft niet aan te tonen dat zijn eigen belang wordt beschermd als er bij de schending van de norm sprake is van een schending van het vertrouwensbeginsel of het gelijkheidsbeginsel. Ondanks dat er geen sprake is van bescherming van het eigen belang, zal toch inhoudelijk worden besproken of het besluit moet worden vernietigd vanwege een schending van het vertrouwensbeginsel of het gelijkheidsbeginsel (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2016:3451, ECLI:NL:RVS:2016:3453 en ECLI:NL:RVS:2016:3454).

Recente rechtspraak

De Afdeling heeft in 2020 reeds enkele uitspraken gedaan over het relativiteitsvereiste. Hieronder wordt een opsomming gegeven:

  • De norm van een goede ruimtelijke ordening (artikel 3.1 Wro) strekt niet alleen tot bescherming van de belangen van de toekomstige bewoners van voorziene woningen, maar ook tot bescherming van de belangen van de mensen die in de directe leefomgeving van het betreffende plangebied leven. Als deze mensen zich beroepen op deze norm, zal deze inhoudelijk worden besproken (ECLI:NL:RVS:2020:1766).
  • Een wijzigingsbevoegdheid (artikel 3.6 Wro) in een moederplan die alleen is toegestaan als is aangetoond dat windturbines de werking van een zend- en ontvangstinstallaties niet in onaanvaardbare mate negatief beïnvloedt, strekt niet tot bescherming van het woon- en leefklimaat van een belanghebbende die in de nabijheid van de windturbines woont. Het beroep van belanghebbende die in de nabijheid van de windturbines woont en die zich beroept op deze wijzigingsbevoegdheid, zal dan niet inhoudelijk worden besproken (ECLI:NL:RVS:2020:1881).
  • Als een stalderingseis in een Provinciale Verordening is bedoeld om leegstand en overconcentratie van intensieve veehouderij en de mogelijke nadelige gevolgen daarvan voor de natuurwaarden en de volksgezondheid te voorkomen en dit een belang van belanghebbende is, dan strekt de stalderingseis ook tot bescherming van het belang van belanghebbende (ECLI:NL:RVS:2020:620). Doordat dit een eigen belang is van belanghebbende, zal een beroep op deze stalderingseis inhoudelijk worden besproken.
  • Een planregel die strekt tot bescherming van archeologische belangen bij een bepaalde bestemming, strekt niet ook tot bescherming van een goed woon- en leefklimaat voor belanghebbende tegen het oprichten van bebouwing (ECLI:NL:RVS:2020:1317). Als belanghebbende zich bij het oprichten van bebouwing op de bestemming beroept op deze planregel, zal dit beroep niet inhoudelijk worden besproken.

Verwevenheid individueel belang en algemeen belang Wnb

Naast de hierboven genoemde uitspraken zijn er tot nu toe ook nieuwe uitspraken gekomen over het relativiteitsvereiste met betrekking tot schending van bepalingen van de Wet natuurbescherming (Wnb). In beginsel zal een beroep op schending van bepalingen van de Wnb niet gegrond worden verklaard als deze bepalingen niet de eigen belangen van een belanghebbende beschermen (ECLI:NL:RVS:2020:283). De normen van de Wnb beschermen de natuurwaarden van de betrokken Natura 2000-gebieden. Het gaat hier om een algemeen belang. Wel kunnen individuele belangen van burgers bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving, waarvan een Natura 2000-gebied deel uitmaakt, zo verweven zijn met de bescherming van deze natuurwaarden, dat de betrokken normen van de Wnb ook strekken tot bescherming van hun belangen (ECLI:NL:RVS:2011:BR1412). Als het Natura 2000-gebied deel uitmaakt van de directe leefomgeving van een belanghebbende, raakt de aantasting van het Natura 2000-gebied ook het belang van deze belanghebbende bij het behoud van een goede kwaliteit van de woon- en leefomgeving (ECLI:NL:RVS:2020:684).

Bij de beantwoording van de vraag of dat soort verwevenheid kan worden aangenomen, wordt onder meer rekening gehouden met (ECLI:NL:RVS:2020:1110):

  • de situering van de woning van de belanghebbende al dan niet tussen overige bebouwing;
  • de afstand tussen de woning van belanghebbende en het natuurgebied;
  • wat aanwezig is in het gebied tussen de woning en het Natura 2000-gebied; en
  • het al dan niet bestaande, gehele of gedeeltelijke directe zicht vanuit de woning op het gebied.

In onderstaande gevallen was in ieder geval geen sprake van deze verwevenheid en werden de beroepsgronden niet inhoudelijk besproken:

  • Een individueel belang van het behoud van een goede kwaliteit van de leefomgeving is niet zodanig verweven met het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen als een woning op 1,4 kilometer afstand van een Natura 2000-gebied ligt (ECLI:NL:RVS:2020:1830). Ook bij een afstand van 1 kilometer is dit het geval (ECLI:NL:RVS:2020:1529). Daarnaast is dit (overduidelijk) ook het geval als het gaat om een afstand van 9 kilometer (ECLI:NL:RVS:2020:684).
  • Als een belanghebbende op een afstand van meer dan 350 meter van een Natura 2000-gebied woont, op 250 meter afstand van de woning een rivier ligt die uitloopt in het Natura 2000-gebied en tussen de woning en het Natura 2000-gebied enkele andere percelen met daarop bebouwing, een weiland en een watermolen ligt, dan heeft belanghebbende geen eigen belang bij bescherming van het Natura 2000-gebied (ECLI:NL:RVS:2020:1481).
  • Bedrijfseconomische belangen zijn niet verweven met het algemene belang van de Wnb als de gronden niet binnen het betreffende Natura 2000-gebied zijn gelegen en de bedrijfsactiviteiten geen verband houden met de daar beschermde natuurwaarden (ECLI:NL:RVS:2020:2053). Echter, als Natura 2000-gebieden behoren tot het in de statuten van een Stichting bedoelde werkgebied, zijn de belangen van deze Stichting (en dus belanghebbende) wel zodanig verweven met het algemene belang van de Wnb (ECLI:NL:RVS:2020:176). Hierbij maakt het geen verschil dat tussen het betrokken gebied en de Natura 2000-gebieden een voormalige vliegbasis, agrarische gronden en de snelweg A1 zijn gelegen. Als de Stichting een ruime omschrijving van het werkgebied heeft neergelegd in haar statuten, geldt ook in dat geval dat de Natura 2000-gebieden tot het werkgebied van de Stichting behoren.

Bovenstaande ontwikkelingen in de rechtspraak over het relativiteitsvereiste helpen de gemeente om de burger adequaat te kunnen informeren over hun kansen bij het instellen van beroep tegen een besluit.

Het meegeven van ontwikkelingen in de rechtspraak over het relativiteitsvereiste voorkomt dat burgers onnodig beroep gaan instellen tegen een besluit van de gemeente.

Conclusie

Recente jurisprudentie over het relativiteitsvereiste kan de gemeente helpen te voorkomen dat burgers onnodig gaan procederen. De rechtspraak blijft in ontwikkeling en in het belang van een goede dienstverlening staat het de decentrale overheid netjes als zij de burger bij een genomen besluit meegeeft welke ontwikkeling voor hem/haar van belang is voor de keuze om wel of niet beroep in te stellen tegen de volgens hem of haar geschonden norm. Wanneer immers een beroep wordt gedaan op een geschonden norm die niet strekt tot bescherming van het eigen belang , is inhoudelijke bespreking van het beroep niet meer aan de orde en volgt ongegrondverklaring van het beroep.