De Europese regels (artikel 34 van de Kwalificatierichtlijn) schrijven voor dat de lidstaten mensen met een asielstatus moeten helpen om mee te doen in de samenleving. Lidstaten mogen hen niet straffen met boetes zoals die zijn vormgegeven in de Nederlandse inburgeringswetgeving.
Wat staat er precies in de Europese kwalificatierichtlijn?
In artikel 34 van de Europese Kwalificatierichtlijn staat dat asielstatushouders recht hebben op toegang tot integratievoorzieningen. Grofweg biedt de Europese Kwalificatierichtlijn lidstaten enkel de ruimte om een boete op te leggen als iemand voortdurend niet bereid is om in te burgeren.
Wat zegt de Raad van State?
In het Nederlandse stelsel hebben wij de toegang tot integratievoorzieningen opgenomen in de Wet inburgering 2013 (hierna: WI2013) en de Wet inburgering 2021 (hierna: WI2021). In beide wetten zit de plicht voor asielstatushouders om in te burgeren. Wij leggen asielstatushouders ook boetes op als zij niet voldoen aan deze plicht. Maar er is volgens de Raad van State eigenlijk geen wettelijke basis voor deze boetes. De bestaande boetebepalingen in de WI2013 zijn te ruim t.o.v. de Europese Kwalificatierichtlijn en daarom niet geldig voor asielstatushouders. De WI2013 vermeldt bovendien nergens expliciet dat een boete mag worden opgelegd als een asielstatushouder voortdurend niet bereid is om in te burgeren.
Het is belangrijk hier te benoemen dat artikel 34 van de Kwalificatierichtlijn alleen van betekenis is voor asielstatushouders. Gezinsmigranten vallen buiten de reikwijdte van de Kwalificatierichtlijn.
Gevolgen uitspraak gelden ook voor de WI2021
De uitspraak van de Raad van State heeft betrekking op de regels in de WI2013. In de uitspraak staat expliciet dat de WI2021 buiten het bereik ervan valt. Dit neemt niet weg dat de uitspraak ook voor de WI2021 van belang is, zoals de staatssecretaris van SZW heeft aangegeven. Dat de WI2021 buiten het bereik van de uitspraak valt, betekent namelijk niet dat artikel 34 van de Kwalificatierichtlijn geen impact heeft op de WI2021. Mijn collega mr. G.A. le Noble schreef in zijn annotatie bij de uitspraak eerder al waarom dit zo is.
De impact op de WI2021 is dat de bestaande boetebepalingen in de WI2021 te ruim zijn t.o.v. de Europese Kwalificatierichtlijn en daarom niet geldig voor asielstatushouders. Ze kunnen dus in het geheel niet worden toegepast op asielstatushouders. Het is dus niet zo dat de bestaande boetebepalingen in de WI2021 nog kunnen worden toegepast op asielstatushouders voor zover ze niet in strijd zijn met artikel 34 van de Kwalificatierichtlijn.
Let op: tekst loopt door onder afbeelding.
Gevolgen van de uitspraak
De uitspraak heeft directe gevolgen voor asielstatushouders. Volgens artikel 34 van de Europese Kwalificatierichtlijn moet het doel van inburgering zijn om integratie te bevorderen, niet om te straffen. Dit betekent concreet:
- Geen boetes onder de WI2021
Gemeenten en DUO mogen geen boetes opleggen aan asielstatushouders op basis van de Wet inburgering 2021. - Geen boetes voor te laat slagen
Als een asielstatushouder het inburgeringsexamen niet op tijd haalt, mag dat niet leiden tot een boete op grond van de WI2013. - Geen verplichte terugbetaling van DUO-leningen
Onder de WI2013 bestaat een terugbetalingsverplichting voor DUO-leningen, maar deze mag niet worden opgelegd aan asielstatushouders. Onder de WI2021 hebben asielstatushouders geen recht op een DUO-lening.
Zelfs met maatwerk is er geen ruimte om een boete op te leggen. Andere onderdelen van de wet bieden evenmin ruimte voor sancties, ook niet in gevallen waarin iemand weinig inzet toont of sprake is van bijzondere omstandigheden. Artikel 34 van de Kwalificatierichtlijn laat slechts in uitzonderlijke gevallen boetes toe en dan alleen met een duidelijke wettelijke basis. Die ontbreekt momenteel.
Volgens de Kwalificatierichtlijn zijn integratiemaatregelen niet bedoeld om te straffen, maar om te ondersteunen.
Conclusie
Gemeenten én DUO mogen geen boetes opleggen aan asielstatushouders. Als een asielstatushouder niet naar de brede intake komt, zijn lessen niet volgt of de afspraken uit het PIP niet nakomt, kan dit niet leiden tot een boete.
Zowel de gemeentelijke boetebevoegdheid (artikelen 22 en 23 van de WI2021) als de boetebevoegdheid van DUO zijn in strijd met artikel 34 van de Europese Kwalificatierichtlijn voor zover het gaat om asielstatushouders. Volgens deze richtlijn zijn integratiemaatregelen niet bedoeld om te straffen, maar om te ondersteunen. Boetes mogen alleen in uitzonderlijke gevallen en met een nauw omschreven wettelijke basis (die nu nog ontbreekt) worden opgelegd. Daarom moeten gemeenten en DUO per direct stoppen met het opleggen van boetes aan asielstatushouders en het innen van die boetes.