Het kabinet wil deze situatie tijdelijk legaliseren. Minister Keijzer (BBB) heeft daartoe een concept-instructieregel opgesteld, waarmee gemeenten vanaf 2026 verplicht worden om permanente bewoning gedurende tien jaar toe te staan, mits de bewoner al op of vóór 16 mei 2024 op het park woonde. Het doel: rechtszekerheid bieden en voorkomen dat mensen hun woning verliezen. Gemeenten worden vooruitlopend hierop al dringend verzocht niet handhavend op te treden.
Maar deze maatregel roept ook vragen op. Is het een pragmatische oplossing voor de woningnood, of juist een stap richting structurele functiewijziging die de lokale ruimtelijke visie ondermijnt?
Juridisch kader onder de Omgevingswet
De Omgevingswet biedt gemeenten meerdere instrumenten om te sturen op het gebruik (lees: bewonen) van recreatiewoningen en de herinrichting van vakantieparken. Denk aan:
- Functietoedeling in het omgevingsplan (bijvoorbeeld ‘Recreatie’ versus ‘Wonen’);
- Gebruikseisen en vergunningsplichten, zoals een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit (OPA) voor gebruik of bouw;
- Object- of persoonsgebonden vergunningen;
- Fysieke parameters, zoals bouwhoogte, oppervlakte of maximumaantal standplaatsen;
- Welstandseisen over uiterlijk, kleur- en materiaalgebruik.
Permanente bewoning is in beginsel strijdig met de functie ‘Recreatie’ in het omgevingsplan. In veel (tijdelijke) omgevingsplannen zie je terug dat het verboden is om zonder omgevingsvergunning een recreatiewoning te gebruiken voor permanente bewoning.[1] Toestaan kan alleen via wijziging van het plan, een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) of een persoons- of objectgebonden omgevingsvergunning. Verbieden vereist een expliciet gebruiksverbod in de planregels en handhaving daarop.
Er is geen standaarddefinitie van ‘permanente bewoning’. Soms is het gedefinieerd in het omgevingsplan, soms niet. Sommige gemeenten werken met beleidsmatige invulling (bijv. hoofdverblijf >120 of >180 dagen per jaar), maar juridisch aanknopingspunt blijft of de woning feitelijk als hoofdverblijf wordt gebruikt.
De rechtspraak onder de Omgevingswet gaat uit van het omgevingsplan en het kan dan ook per casus verschillen of bewoning van recreatiewoningen in strijd is met het omgevingsplan. De rechtspraak laat zien dat de exacte planregels doorslaggevend zijn. Dit kan leiden tot discussies. Zo oordeelde de Afdeling in ECLI:NL:RVS:2025:3124 dat het gebruik van recreatiewoningen voor tijdelijke huisvesting niet strijdig was met het plan. Het was volgens de definitie van een recreatiewoning niet noodzakelijk dat een verblijf in een recreatiewoning ook voor ‘recreatieve doeleinden’ was. Hierdoor kon de woning dus ook tijdelijk worden gebruikt voor huisvesting voor arbeidsmigranten. Dit benadrukt hoe belangrijk het is dat het omgevingsplan expliciet is over wat onder ‘recreatie’ of ‘bewoning’ wordt verstaan.
De instructieregel: inhoud en reikwijdte
De concept-instructieregel van minister Keijzer wordt opgenomen in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). De regeling houdt in dat gemeenten het permanente gebruik moeten toestaan voor bewoners die vóór of op 16 mei 2024 hun hoofdverblijf hadden in een recreatiewoning, óók als dit op grond van het omgevingsplan nu nog in strijd is met de functie ‘Recreatie’.[2] Het gebruik wordt dus tijdelijk gedoogd op basis van de instructieregel; een wijziging van het omgevingsplan is hiervoor niet vereist.
Belangrijke kenmerken:
- De regeling is persoonsgebonden, niet objectgebonden;
- De woning moet aan minimale veiligheid- en gezondheidseisen voldoen;
- Gemeenten krijgen geen ruimte voor afweging; de regel is bindend via instructieregels;
- De regeling treedt naar verwachting in werking in 2026 en vervalt in 2036, met een evaluatie in 2032.
Vooruitlopend hierop heeft Keijzer gemeenten via een brief al verzocht om nu geen handhavingsprocedures meer te starten tegen deze groep bewoners.[3] Dit verandert de bestuurlijke praktijk feitelijk al vóór inwerkingtreding van de regeling.
Gevolgen voor gemeenten
De maatregel grijpt diep in op de gemeentelijke beleidsruimte.[4] De gevolgen zijn juridisch en bestuurlijk aanzienlijk:
- Gemeenten kunnen gedurende tien jaar niet handhavend optreden tegen bewoners die onder de regeling vallen;
- De maatregel geldt ook in gevallen waarin het omgevingsplan expliciet verbiedt om permanent in een recreatiewoning te wonen. Het gebruik blijft dan formeel strijdig met het plan, maar gemeenten zijn op grond van de instructieregel verplicht dit gebruik toe te staan en mogen dus niet handhaven;
- Gemeenten verliezen tijdelijk hun vrijheid om zelfstandig af te wegen of bewoning op een specifieke locatie ruimtelijk aanvaardbaar is;
- Het zet druk op ruimtelijke ambities, zoals het behoud van natuur of toeristische functie, zeker in gemeenten met veel vakantieparken;
- Er ontstaat een risico dat de regeling na tien jaar wordt verlengd, waardoor een tijdelijke uitzondering feitelijk permanent beleid wordt.
Toepassing van de regeling zal in de praktijk ook uitvoering vragen van gemeenten, bijvoorbeeld bij de toets of aan de voorwaarden is voldaan.
Let op: tekst loopt door onder afbeelding.
Kritiek vanuit de praktijk
De VNG en het IPO hebben kritiek geuit op de concept-instructieregel.[4] Volgens de gezamenlijke zienswijze is de maatregel:
- Juridisch onzorgvuldig;
- Bestuurlijk onuitvoerbaar;
- Een aantasting van de lokale regie.
Zij wijzen erop dat de regeling diep ingrijpt in de lokale afwegingsruimte en zorgvuldig gemeentelijk en provinciaal beleid doorkruist. Volgens de zienswijze ondermijnt de instructieregel bovendien succesvolle gebiedsgerichte aanpakken en lopende transformatietrajecten op lokaal niveau. Dit zet druk op maatwerk en integrale oplossingen die gemeenten in samenspraak met inwoners, recreatieondernemers en maatschappelijke partijen ontwikkelen.
Ook maatschappelijke organisaties zoals Hiswa-Recron en ANWB hebben gewaarschuwd voor negatieve gevolgen voor de recreatieve waarde, leefkwaliteit, veiligheid en economische vitaliteit van vakantieparken³.
Daarnaast merkt de VNG op dat het aantal mensen dat daadwerkelijk permanent in een recreatiewoning wil blijven wonen relatief beperkt is. In de praktijk wordt door gemeenten al geregeld maatwerk geleverd via persoonsgebonden omgevingsvergunningen. Daarbij vindt wél een belangenafweging plaats, en wordt beoordeeld of het gebruik in dat specifieke geval ruimtelijk aanvaardbaar is.[5]
Pragmatiek of sluiproute?
De intentie van de regeling is begrijpelijk: mensen die jarenlang op een park wonen, moeten niet plots op straat komen te staan. Tegelijkertijd mag dit noodverband niet leiden tot sluipende functieverandering, zonder visie of inpassing in het omgevingsplan.
De juridische instrumenten zijn er al: gemeenten kunnen functietoedeling, gebruiksregels en maatwerkvergunningen inzetten. Het probleem is vaak niet de wet, maar het ontbreken van een duidelijke beleidsvisie op recreatieparken. Zonder zo’n visie wordt het omgevingsplan een papieren tijger, en verdwijnt het onderscheid tussen recreatie en wonen uit het zicht.
Bovendien zitten gemeenten momenteel in de overgangsfase naar een definitief omgevingsplan (tot uiterlijk 2032). In deze fase moeten zij kiezen of zij de regels uit de bruidsschat behouden, wijzigen of schrappen. De tijdelijke instructieregel raakt dus direct aan de afwegingen die zij nu al moeten maken.
Gemeenten behouden — juist in de overgangsfase naar het definitieve omgevingsplan — de verantwoordelijkheid om hun keuzes voor de toekomst helder vast te leggen.
Conclusie
De instructieregel biedt tijdelijk rechtszekerheid aan een kwetsbare groep bewoners, maar kan niet dienen als structureel beleid. Gemeenten behouden — juist in de overgangsfase naar het definitieve omgevingsplan — de verantwoordelijkheid om hun keuzes voor de toekomst helder vast te leggen.
Dat vraagt om meer dan alleen een beleidsvisie: het betekent bijvoorbeeld expliciet bepalen of permanente bewoning van recreatiewoningen binnen de functie ‘Recreatie’ past, of dat het gebruik alleen kan via een persoonsgebonden vergunning. Zo’n keuze moet juridisch worden verankerd in het omgevingsplan, onderbouwd vanuit de gevolgen voor de fysieke leefomgeving.
Deze landelijke maatregel contrasteert bovendien met eerdere beleidslijnen, waarin juist werd ingezet op gemeentelijke regie via maatwerkprogramma’s zoals de aanpak Vitale Vakantieparken. Onder de Omgevingswet kunnen gemeenten zulke keuzes ook uitwerken in programma’s. De instructieregel legt die lokale afweging tijdelijk stil — en roept daarmee opnieuw de vraag op waar de regie hoort te liggen: landelijk of lokaal. Daarbij kunnen onder meer de recreatieve waarde, natuurbelangen, toeristische functie, leefkwaliteit en infrastructuur als relevante afwegingsfactoren worden meegenomen.
Nu het tijdelijk gebruik wordt toegestaan, is het des te belangrijker dat gemeenten de structurele keuzes niet uitstellen, maar vastleggen. Zo blijft de gemeenteraad aan zet — met ruimte voor maatwerk, maar ook voor planvastheid en rechtszekerheid op de lange termijn.
[1] Omgevingsplan en recreatieparken – Omgevingsrecht
[2] Instructieregel voor bewoning recreatiewoningen in consultatie | Nieuwsbericht | Rijksoverheid.nl
[3] Brief aan gemeenten met verzoek tot niet optreden tegen permanente bewoning van recreatiewoningen | Brief | Rijksoverheid.nl
[4] Zienswijze consultatie instructieregel permanente bewoning recreatiewoningen (15-7)
[5] Permanente bewoning recreatiewoningen is lokaal maatwerk | VNG