Wat was het geval?
De raad had een (verzamel-)bestemmingsplan vastgesteld waarin onder andere de herbestemming van twee bedrijfswoningen naar een reguliere woonbestemming was geregeld. Enkele omliggende bedrijven stellen in beroep dat zij door de woonbestemmingen in hun bedrijfsvoering en uitbreidingsmogelijkheden worden beperkt. De burgerwoningen liggen namelijk in de directe nabijheid van hun bedrijfsverzamelgebouw, waar dagelijks voertuigen af en aan rijden en tijdens de bedrijfsvoering veel geluid wordt geproduceerd. Hierdoor kan een aanvaardbaar woon- en leefklimaat bij de voorziene burgerwoningen niet worden gegarandeerd, zo wordt gesteld. In dit verband wijzen zij ook op de VNG-brochure “Bedrijven en milieuzonering” en de daarin opgenomen richtafstanden.
Hoe zat het ook al weer onder het oude recht?
Dit legt de Afdeling uit. De VNG-brochure geeft richtafstanden aan die moeten worden gehanteerd tussen aan de ene kant de grens van de bestemming die bedrijven toelaat en aan de andere kant de uiterste situering van de gevel van een woning die volgens het bestemmingsplan of via vergunningvrij bouwen mogelijk is. Ter illustratie verwijst de Afdeling naar haar uitspraak van 12 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1021, Raad van State, 202003858/1/R1, onder 5.3. Als aan deze richtafstanden wordt voldaan, dan kan er in beginsel vanuit worden gegaan dat een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd. De Afdeling merkt daarbij op dat de VNG-brochure een indicatief karakter heeft, waarvan gemotiveerd kan worden afgeweken.
Bij het toelaten van een nieuwe situatie zijn de richtafstanden uit de VNG-brochure dus relevant. En bij de vraag of aan de richtafstanden wordt voldaan, moest rekening worden gehouden met vergunningvrije bouw- en gebruiksmogelijkheden. Zo was het bijvoorbeeld mogelijk om vergunningvrij een bestaande woning uit te breiden, een mantelzorgwoning te bouwen of een bestaand bouwwerk te gebruiken voor de huisvesting in verband met mantelzorg. Als de uiterste situering van de gevel van de woning of van een mantelzorgvoorziening daardoor dichter bij een bedrijfsperceel kon worden gerealiseerd, kon dit gevolgen hebben voor de bedrijfsvoering van de nabij gelegen bedrijven c.q. het woon- en leefklimaat ter plaatse van de (mantelzorg-)woningen.
In de zaak van afgelopen zomer had de raad geen rekening gehouden met deze vergunningvrije mogelijkheden. Daarmee was volgens de Afdeling niet uitgesloten dat de bedrijfsvoering van de omliggende bedrijven wordt beperkt. De conclusie was dan ook dat het plan niet zorgvuldig was voorbereid en gemotiveerd.
De Afdeling legt vervolgens in een ‘terugkoppeling aan de wetgever’ de vinger op de zere plek.
Hoe zit dit onder de Omgevingswet?
Bijzonder aan de Afdelingsuitspraak is dat daarin ook een doorkijkje wordt gegeven naar de Omgevingswet. Zou de conclusie onder de Omgevingswet en de daarbij behorende regelgeving anders zijn geweest? Nee, zo oordeelt de Afdeling. Ook onder deze nieuwe regelgeving is er nog steeds sprake van een mogelijkheid om vergunningvrij een bijbehorend bouwwerk te bouwen of een bestaand bouwwerk te gebruiken voor huisvesting in verband met mantelzorg. Dit is namelijk geregeld in artikel 22.36 van het tijdelijk deel van het omgevingsplan (de bruidsschat).
De Afdeling legt vervolgens in een ‘terugkoppeling aan de wetgever’ de vinger op de zere plek. De wetgever heeft namelijk iets anders beoogd te regelen dan dat er is opgeschreven.
Terugkoppeling aan de wetgever
Bij het tot stand komen van de Omgevingswet heeft de wetgever voor ogen gehad om vergunningvrije situaties buiten het toepassingsbereik te houden van regels in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) die gaan over geluid, trillingen en geur. Deze regels staan in de artikelen 5.55, 5.79 en 5.90 van het Bkl.
De Afdeling leidt dit af uit de nota van toelichting bij het Bkl (Staatsblad 2018, 292, p. 708). Daarin staat namelijk:
“Bij het toelaten van een (wijziging van een) activiteit wordt alleen gekeken naar het geluid door die activiteit op geluidgevoelige gebouwen die toegelaten zijn op grond van een omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit. (…) Ook betekent dit, dat een geluidgevoelig gebouw dat vergunningvrij gebouwd is, zoals een mantelzorgwoning, niet onder het toepassingsbereik van paragraaf 5.1.4.2 valt. Immers, deze geluidgevoelige gebouwen zijn niet toegelaten bij omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit. Dit is een voortzetting van de regeling uit de Wet milieubeheer op grond waarvan de planologische status bepalend is voor de bescherming tegen geluid. Het feitelijke gebruik van een gebouw is daarbij niet van belang. Andersom geldt hetzelfde: bij het toelaten van een (wijziging van een) geluidgevoelig gebouw wordt alleen gekeken naar het geluid op dat gebouw door die activiteit die is toegelaten op grond van een omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit.”
Op pagina 728 en 734 van de toelichting staan vergelijkbare passages over trillingen en geur.
De wettekst en de bedoeling
De Afdeling is echter van oordeel dat de artikelen 5.55, 5.79 en 5.90 van het Bkl niet regelen wat de wetgever heeft beoogd te regelen. Deze artikelen bepalen namelijk dat de instructieregels van toepassing zijn op gevoelige gebouwen ten aanzien van geluid, trillingen en geur, die zijn toegelaten op grond van een omgevingsplan. En wat is het geval? De mogelijkheden om vergunningvrij een woning uit te breiden, een mantelzorgvoorziening te bouwen, of een bestaand bouwwerk te gebruiken voor huisvesting in verband met mantelzorg, zijn geregeld in artikel 22.36 van de bruidsschat. En aangezien de bruidsschat deel uitmaakt van het tijdelijke deel van het omgevingsplan, worden deze activiteiten toegelaten op grond van het omgevingsplan. Kortom: de instructieregels zijn wel degelijk van toepassing op deze vergunningvrije mogelijkheden.
De Afdeling constateert vervolgens dat ook de wetgever in het latere wetgevingsproces heeft onderkend dat het omgevingsplan vergunningvrije bouwwerken toelaat. Dit volgt namelijk uit het overgangsrecht van hoofdstuk 12 van het Bkl, meer specifiek artikel 12.8 van het Bkl. Uit dat artikel volgt -kort gezegd- dat de instructieregels over geluid vanwege wegen, spoorwegen en industrieterreinen niet van toepassing zijn op vergunningvrije bouwwerken, die zijn toegelaten op grond van artikel 22.36 van het tijdelijk deel van het omgevingsplan.
De Afdeling geeft daarom als suggestie: als de wetgever de geconstateerde beperking wil opheffen, dan ligt het voor de hand om een soortgelijke bepaling op te nemen als staat in artikel 12.8 van het Bkl.
Let op: tekst loopt door onder afbeelding.
Schulinck Omgevingsrecht
De kennisbank Schulinck Omgevingsrecht helpt u bij al uw vragen over de Omgevingswet en het omgevingsrecht.
Wat betekent dit voor de praktijk?
Voor de praktijk is deze uitspraak niet direct wereldschokkend. Ook onder het oude recht moest bij dit soort bestemmingswijzigingen al rekening worden gehouden met vergunningvrije mogelijkheden voor bijvoorbeeld mantelzorgvoorzieningen. Maar wel is het goed om te beseffen dat dit (vooralsnog) nog niet anders is, ook al heeft de wetgever dit anders willen regelen.
Vermeldenswaardig is nog wel dat we u in een eerder nieuwsbericht (Consultatie: Besluit versterking regie volkshuisvesting 2e consultatie – Omgevingsrecht) en een opinie (Mantelzorg- of familiewoning vergunningvrij plaatsen) hebben geïnformeerd over het ontwerpbesluit Versterking regie volkshuisvesting, dat eerder dit jaar in consulatie is geweest. Dit is de AMvB die onder het wetsvoorstel Versterking regie volkshuisvesting hangt. Het ontwerpbesluit bevat ook een regeling over het landelijk vergunningvrij maken van mantelzorgwoningen en familiewoningen in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Het wetsvoorstel Versterking regie volkshuisvesting is op 3 juli 2025 door de Tweede Kamer, samen met enkele amendementen, aangenomen. Wanneer de behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer plaatsvindt is nog onbekend.
Als dit wetsvoorstel te zijner tijd in werking treedt, dan heeft dit als bijvangst dat het door de Afdeling gesignaleerde knelpunt in ieder geval voor een deel zal zijn opgelost. Mantelzorg- en familiewoningen zijn dan landelijk vergunningvrij op grond van het Bbl. De vergunningvrije regeling in de bruidsschat heeft in dat geval geen waarde meer, zodat de wettekst van het Bkl dan op termijn toch weer (onbedoeld?) deels in overeenstemming is met de bedoeling van de wetgever.
