Wat was het geval?
De raad had een bestemmingsplan vastgesteld dat onder andere voorziet in de bouw van maximaal 1.000 woningen. In beroep werd aangevoerd dat de raad ten onrechte op basis van interne saldering in een voortoets heeft geconcludeerd dat er geen sprake is van een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie. Dit is de feitelijk aanwezige en planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan.
De raad zag dit anders en gaf daarbij aan dat de gewijzigde rechtspraak over intern salderen bij projecten niet van toepassing is op plannen. Die rechtspraak houdt in dat intern salderen alleen mogelijk is als de verwachte voordelen vaststaan, de wijziging of beëindiging van de stikstofveroorzakende activiteit is verzekerd en voldaan wordt aan het additionaliteitsvereiste (hierover later meer). Voordeel van intern salderen in een voortoets is dat er op voorhand rekening mag worden gehouden met wat er in de oude situatie is toegestaan. Dit leidt tot een minder zware onderzoeks- en motiveringsplicht.
Hoe oordeelt de Afdeling?
De Afdeling (ECLI:NL:RVS:2026:193) komt, gelet op de Rendac-uitspraak van 18 december 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4923), tot het oordeel dat er aanleiding is om haar rechtspraak over intern salderen in de voortoets ook te wijzigen bij bestemmingsplannen.
Evenals bij projecten mag de referentiesituatie niet meer worden betrokken in de voortoets, dus bij de vraag of significante gevolgen van de ruimtelijke ontwikkeling die is voorzien in een bestemmingsplan op voorhand zijn uitgesloten. Intern salderen mag onder voorwaarden wel als mitigerende maatregel¹ worden betrokken in de passende beoordeling van de gevolgen van de ruimtelijke ontwikkeling die mogelijk wordt gemaakt in het bestemmingsplan.
Dit heeft als gevolg dat intern salderen alleen kan als aan een aantal voorwaarden is voldaan, waaronder het additionaliteitsvereiste. De raad zal in dit verband moeten onderzoeken en motiveren dat beëindiging van de referentiesituatie niet nodig is als instandhoudings- of passende maatregel. Hierbij geldt voor de raad een vergewisplicht.
Eco-Advocacy-arrest
De Afdeling baseert deze wijziging van haar rechtspraak op het Eco-Advocacy-arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 15 juni 2023 (ECLI:EU:C:2023:477) (EUR-Lex – 62021CJ0721 – EN – EUR-Lex). In dat arrest maakt het Hof namelijk geen onderscheid tussen de voortoets bij plannen en de voortoets bij projecten. Als de feitelijke kenmerken van een plan of project kunnen worden gezien als een inherent standaardonderdeel van dat plan of project, dan mogen deze in de voortoets worden betrokken. De Afdeling leidt daaruit af dat de feitelijke kenmerken zien op de kenmerken in het ontwerp van de ruimtelijke ontwikkeling of het project en niet op de kenmerken van het type besluit waarvoor de voortoets wordt uitgevoerd.
Bestaande situatie standaardonderdeel?
De Afdeling overweegt onder verwijzing naar haar uitspraak van 28 mei 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:2404) verder dat de feitelijk aanwezige en planologisch legale situatie, als deze wordt beperkt of beëindigd, geen inherent standaardonderdeel is van de ruimtelijke ontwikkeling die een plan mogelijk maakt.
Weliswaar kunnen een beoogde ruimtelijke ontwikkeling en bestaande activiteiten niet tegelijkertijd op dezelfde locatie worden uitgeoefend, maar deze bestaande situatie maakt daarmee geen onderdeel uit van het ontwerp van de ruimtelijke ontwikkeling. Deze situatie maakt wel onderdeel uit van de bestaande situatie die wordt beëindigd en mag als zodanig onder voorwaarden in de passende beoordeling worden betrokken.
Wanneer is dit nieuwe beoordelingskader relevant?
Het nieuwe beoordelingskader wordt pas relevant wanneer een bestemmingsplan of omgevingsplan voorziet in een ruimtelijke ontwikkeling. De vraag is dus wanneer hiervan sprake is. De Afdeling licht dit toe in haar uitspraak.
Een plan maakt volgens de Afdeling een ruimtelijke ontwikkeling mogelijk, als het voorziet in meer of ander gebruik dan de voorafgaande feitelijk aanwezige, planologisch legale situatie. Daarbij moet worden uitgegaan van de representatieve maximale planologische mogelijkheden.
De Afdeling beschrijft in haar uitspraak twee varianten van ruimtelijke ontwikkelingen, namelijk:
- Het bestemmingsplan voorziet in een geheel nieuwe bestemming op een locatie waar onder het oude planologische regime ander gebruik was toegestaan en feitelijk aanwezig was. De gevolgen van deze geheel nieuwe activiteit wordt beschouwd als de ruimtelijke ontwikkeling.
- Het bestemmingsplan voorziet in een uitbreiding van de al feitelijk aanwezige en planologische toegestane bouw- en gebruiksmogelijkheden, dan wel in het opnieuw toestaan van bouw- en gebruiksmogelijkheden die niet feitelijk aanwezig of benut waren. In dat geval bestaat de ruimtelijke ontwikkeling uit de uitbreiding en/of opnieuw bestemde bouw- en gebruiksmogelijkheden.
Als een nieuw plan niet voorziet in een wijziging van de feitelijk aanwezige en planologisch legale situatie voorafgaand aan de planvaststelling, dan voorziet dit dus niet in een ruimtelijke ontwikkeling en geldt het nieuwe beoordelingskader niet.
Let op: tekst loopt door onder afbeelding.
Wat betekent deze wijziging voor gemeenten?
Voorheen was intern salderen in de voortoets toegestaan. Voor de beoordeling of significante gevolgen op Natura 2000-gebieden zijn uitgesloten mocht een vergelijking worden gemaakt van de gevolgen van de referentiesituatie en de gevolgen van de beoogde ruimtelijke ontwikkeling. Dat mag nu niet meer. Dit betekent dat voortaan in de voortoets de gevolgen van de ruimtelijke ontwikkelingen die in het bestemmingsplan mogelijk worden gemaakt op zichzelf moeten worden onderzocht.
Als blijkt dat significante gevolgen niet op voorhand op grond van objectieve gegevens zijn uitgesloten, dan moet er een passende beoordeling worden opgesteld (dit volgt uit artikel 2.7 en 2.8 Wnb (oud) en artikel 10.24 Bkl). Gelet op het nieuwe beoordelingskader zal een passende beoordeling vaker dan voorheen nodig zijn. Hierdoor zal er ook vaker dan voorheen een plan-m.e.r.-plicht of een plan-m.e.r.-beoordelingsplicht gelden (op grond van artikel 7.2 Wet milieubeheer (oud) en artikel 16.36 Omgevingswet).
De Afdeling kleedt deze motiveringsverplichting van de raad, anders dan bij projecten, in als een ‘vergewisplicht’.
Additionaliteitsvereiste en vergewisplicht
Intern salderen in een passende beoordeling kan zoals gezegd alleen als is voldaan aan een aantal voorwaarden, waaronder het additionaliteitsvereiste. Dit vereiste behelst een motiveringsverplichting die voorheen werd toegepast bij projecten waarvoor een natuurvergunning van Gedeputeerde Staten nodig was.
Vertaalt naar ruimtelijke plannen betekent het vereiste kort gezegd dat geen bestaande ‘stikstofruimte’ mag worden ingezet voor nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen wanneer bestuursorganen niet kunnen onderbouwen dat die stikstofruimte niet al nodig is geacht om verslechtering van de natuur tegen te gaan of om bepaalde doelstellingen te halen.
De raad zal in dit kader moeten onderzoeken en motiveren dat beëindiging van de referentiesituatie niet nodig is als instandhoudings- of passende maatregel. De Afdeling kleedt deze motiveringsverplichting van de raad, anders dan bij projecten, in als een ‘vergewisplicht’.
Anders dan de provincie of rijksoverheid heeft de raad namelijk geen bevoegdheden of instrumenten op grond van het natuurbeschermingsrecht waarmee hij invloed zou kunnen uitoefenen op de keuze van de maatregelen voor het behalen van instandhoudingsdoelstellingen of het voorkomen van een verslechtering of verstoring van natuurwaarden in Natura 2000-gebieden.
Dit verschil betekent volgens de Afdeling dat de raad aan zijn motiveringsverplichting kan voldoen door zich ervan te ‘vergewissen’ dat in openbaar raadpleegbare gegevens geen aanwijzingen staan dat het bevoegd gezag dat verantwoordelijk is voor het treffen van instandhoudings- en passende maatregelen de wijziging of beëindiging van de referentiesituatie nodig vindt als instandhoudings- of passende maatregel. Over welke openbaar raadpleegbare gegevens het gaat laat de Afdeling zich overigens niet uit.
Aandachtspunten voor de praktijk
- De Afdelingsuitspraak is direct van toepassing in lopende procedures over bestemmingsplannen. Het is daarom raadzaam om te bezien of nog lopende planprocedures voldoen aan het nieuwe beoordelingskader. Zo niet, dan zal alsnog een aanvullende motivering met additionaliteitstoets moeten worden opgesteld.
- Voor nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen die met een wijziging van een omgevingsplan mogelijk worden gemaakt geldt het nieuwe beoordelingskader. Dit betekent dat in de voortoets moet worden beoordeeld of deze ruimtelijke ontwikkelingen op zichzelf significante gevolgen kunnen hebben. Als dat niet op voorhand kan worden uitgesloten, dan is een passende beoordeling nodig. Interne saldering is dan mogelijk binnen de passende beoordeling als aan de voorwaarden, waaronder de ‘vergewisplicht’ wordt voldaan.
¹ Dit is een maatregel waarmee wordt beoogd de eventuele schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit een plan of project voortvloeien te voorkomen of te verminderen, om ervoor te zorgen dat het plan of project de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet zal aantasten.
