Van Bouwbesluit naar bruidsschat
Bij houtrookoverlast werd onder het oude recht vaak gekeken naar artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012. Met de Omgevingswet is dat artikel vervallen, maar de gedachte daarachter is niet verdwenen. In de bruidsschat zijn de artikelen 22.18 en 22.20 opgenomen. Die bepalingen verplichten gebruikers van een bouwwerk, open erf of terrein om redelijke maatregelen te nemen om hinder door onder meer rook, roet, walm en stof te voorkomen of te beëindigen. Beide artikelen vervangen het oude artikel uit het Bouwbesluit.
De gemeente kan de specifieke zorgplichten overnemen, verduidelijken of verder invullen in het omgevingsplan. Daarmee komt de vraag op tafel of een open norm in de praktijk voldoende houvast biedt, of dat concretere regels meer voor de hand liggen.
Gemeenten hoeven bij houtstook niet te kiezen tussen alleen handhaven of niets doen. Tussen die twee uitersten ligt nog een behoorlijke bestuurlijke en juridische ruimte.
Meer dan alleen handhaving
Houtstook wordt in de praktijk al snel benaderd als een handhavingskwestie. Dat is begrijpelijk, maar de Omgevingswet biedt gemeenten een breder palet. Een gemeente kan in de omgevingsvisie richting geven aan de manier waarop zij met houtstook wil omgaan, bijvoorbeeld door overlast te willen beperken of houtkachels in nieuwe woningen te ontmoedigen. Die lijn kan vervolgens worden uitgewerkt in een programma, met maatregelen als voorlichting, een meldpunt, bemiddeling, stimulering van schonere alternatieven of andere uitvoeringsmaatregelen. Ook zonder een afzonderlijke passage over houtstook in de omgevingsvisie kunnen maatregelen nog altijd in een programma of het omgevingsplan worden opgenomen.
Dat bredere kader is van belang, omdat het onderwerp daarmee niet uitsluitend afhankelijk wordt van optreden achteraf.
Let op: tekst loopt door onder afbeelding.
Het omgevingsplan als juridisch instrument
Voor gemeenten die verder willen gaan dan beleid en programmatische maatregelen, komt het omgevingsplan in beeld. Daarin kunnen regels worden gesteld over houtstook aan huis. Die regels kunnen gaan over het gebruik van een houtkachel of open haard binnenshuis, maar ook over vuurkorven en buitenhaarden. Zij moeten betrekking hebben op de fysieke leefomgeving en kunnen zijn gericht op het beperken van luchtvervuiling of het voorkomen en verminderen van overlast. Ook gebiedsgerichte regels zijn mogelijk, mits die deugdelijk worden onderbouwd.
Tegelijk zijn er grenzen aan de lokale regelruimte. Voor houtkachels en andere stookinstallaties gelden al bouwtechnische eisen in het Bbl. Gemeenten kunnen daarom geen aanvullende lokale bouwregels over het rookgaskanaal opnemen. Ook kunnen zij de aanwezigheid van houtkachels niet verbieden, omdat die als product zijn toegestaan op de markt. Lokale regels over het gebruik zijn wel mogelijk, bijvoorbeeld over wanneer of onder welke omstandigheden niet mag worden gestookt.
Zorgplicht of concrete regels
Bij de keuze voor regulering ligt een belangrijk juridisch aandachtspunt in de vraag hoe concreet een gemeente wil zijn. Een specifieke zorgplicht biedt flexibiliteit, maar laat ook ruimte voor interpretatie. Tegelijk kan een gemeente ervoor kiezen om die zorgplicht nader in te vullen met toetsings- en handhavingscriteria of met specifieke stookregels in het omgevingsplan. Voor burgers is een concrete regel vaak duidelijker dan een open norm. Voor toezicht en handhaving kan dat eveneens voordelen hebben.
Dat betekent niet dat een gemeente steeds voor de meest gedetailleerde regeling moet kiezen. Ook bij houtstook geldt dat de juridische vorm moet passen bij de lokale situatie. Denkbaar zijn bijvoorbeeld regels over het gebruik van schoon en ongeverfd hout, het vegen van de schoorsteen, het niet stoken bij mist of windstil weer en eisen aan nieuw te installeren kachels. Zulke voorbeelden laten zien dat regulering ook concreter kan worden vormgegeven. Of een bepaalde regel ook wenselijk is, hangt vervolgens af van onderbouwing, uitvoerbaarheid en de vraag of toezicht daarop in de praktijk haalbaar is.
Houtstook vraagt niet om een keuze tussen een totaalverbod en volledige terughoudendheid. Voor gemeenten ligt er een tussenruimte waarin beleid, programma, zorgplicht en concrete regels ieder een rol kunnen spelen. De kunst is om daarin een vorm te kiezen die juridisch houdbaar, bestuurlijk uitlegbaar en praktisch uitvoerbaar is.
Conclusie
Houtstook laat zien dat de gemeentelijke ruimte onder de Omgevingswet breder is dan vaak wordt verondersteld. De oude lijn van artikel 7.22 Bouwbesluit is niet verdwenen, maar teruggekeerd in specifieke zorgplichten van de bruidsschat. Tegelijk hoeft het niet te blijven bij zorgplichten alleen. Gemeenten kunnen houtstook een plaats geven in de omgevingsvisie, maatregelen uitwerken in een programma en regels stellen in het omgevingsplan.
De interessante vraag is daarom niet of een gemeente iets kan met houtstook, maar hoe zij wil sturen. Gemeenten hoeven daarbij niet te kiezen tussen alleen handhaven of niets doen. Tussen die twee uitersten ligt nog een behoorlijke bestuurlijke en juridische ruimte. Juist de manier waarop die ruimte wordt benut, maakt dit onderwerp relevant voor de gemeentelijke praktijk.