De Eerste Kamer heeft de Afdeling advisering van de Raad van State om voorlichting gevraagd in verband met de gezondheidsproblematiek rond geitenhouderijen. Daarbij zijn aan de Afdeling advisering drie vragen voorgelegd. De aanleiding voor het vragen van deze voorlichting zijn twee recente adviezen van de Gezondheidsraad over de gezondheidseffecten van wonen in de buurt van geitenhouderijen. De Gezondheidsraad heeft daarin aanbevelingen geformuleerd om gezondheidsrisico’s in de omgeving van geitenhouderijen te voorkomen of te beperken.
Rol voorzorgsbeginsel
Bij de beantwoording van de vragen in het voorlichtingsverzoek is van belang dat het zogeheten voorzorgsbeginsel in stappen wordt toegepast. De eerste stap omvat een risico-evaluatie. Dit is een zo objectief en volledig mogelijke beoordeling van de wetenschappelijke gegevens over mogelijke schadelijke gevolgen van een verschijnsel, product of procedé. Als op grond daarvan een risico niet met zekerheid kan worden vastgesteld, is sprake van een situatie waarop het voorzorgsbeginsel ziet. Het gaat hier om de toepasselijkheid van dit beginsel.
Als het voorzorgsbeginsel van toepassing is, dan is het treffen van maatregelen geen vereiste. De toepasselijkheid van het voorzorgbeginsel brengt dat niet automatisch mee. Als tweede stap moet de overheid wel de vraag stellen of het gewenst is om maatregelen te nemen. Bij het geven van antwoord op die vraag is een bestuurlijke afweging nodig, waarbij sprake is van beleidsruimte. Wanneer die afweging leidt tot de conclusie dat het voorzorgbeginsel dwingt tot het nemen van maatregelen, dan is vervolgens de vraag welke maatregelen dat dan moeten zijn. Die maatregelen moeten voldoen aan vereisten als proportionaliteit.
De Gezondheidsraad heeft in zijn eerste deeladvies geconcludeerd dat het voorzorgsbeginsel een grondslag geeft voor het treffen van maatregelen om de gezondheidsrisico’s voor omwonenden van geitenhouderijen te beperken. Het kabinet heeft deze conclusie overgenomen en de Eerste Kamer meegedeeld dat het nodig is om uit voorzorg maatregelen te treffen.
Bestuursbevoegdheden
De Omgevingswet biedt een integraal kader voor regels over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. Het belang van de gezondheid kan daarbij worden betrokken. De Omgevingswet geeft bevoegdheden die betrekking hebben op de inrichting van de fysieke leefomgeving (ruimtelijke spoor) en bevoegdheden ten aanzien van het verrichten van milieubelastende activiteiten (milieuspoor). Bij ruimtelijke afwegingen moet in ieder geval rekening worden gehouden met het belang van de bescherming van de gezondheid.
In het ruimtelijke spoor bestaan voor de verschillende overheden verschillende bevoegdheden:
- De gemeentelijke bestuursorganen – de gemeenteraad of het college van burgemeester en wethouders – kunnen beperkingen stellen aan geitenhouderijen met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Ook kunnen zij zorgen voor een ruimtelijke scheiding van functies tussen bestaande geitenhouderijen en nieuwe gevoelige functies, zoals nieuwe woningen in de buurt.
- Provinciale staten kunnen via een omgevingsverordening regulerend optreden, bijvoorbeeld door een geitenmoratorium in te stellen.
- Het Rijk kan sturing geven aan de inhoud van een omgevingsplan of een omgevingsverordening door middel van instructieregels. Daarvoor kan aanleiding zijn bij een nationaal belang dat provincies of gemeenten niet doelmatig en doeltreffend kunnen behartigen. Het Rijk heeft tot dusver geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om instructieregels op te stellen voor geitenhouderijen.
In het milieuspoor hebben bestuursorganen ook verschillende bevoegdheden om nadelige milieugevolgen voor de omgeving te beperken vanwege de aanwezigheid van geitenhouderijen. Zij kunnen bijvoorbeeld maatregelen voorschrijven die binnen een geitenhouderij moeten worden getroffen om nadelige milieugevolgen voor de omgeving zoveel mogelijk te beperken. Jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak biedt op dit moment echter geen ruimte om een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit uitsluitend uit voorzorg te weigeren.
Bij gebruik van de verschillende bevoegdheden is steeds rechtsbescherming mogelijk voor belanghebbenden, zoals omwonenden of geitenhouders. Zij kunnen daarvoor terecht bij de bestuursrechter of de burgerlijke rechter.
Toereikendheid van bevoegdheden
Bestuursorganen van provincies en gemeenten hebben voldoende bevoegdheden om gezondheidsrisico’s in verband met de aanwezigheid van geitenhouderijen zoveel mogelijk te beperken, vooral in het ruimtelijke spoor. Dit neemt niet weg dat sturing op rijksniveau, zoals via de introductie van instructieregels, meer houvast zou kunnen bieden bij het uitoefenen van bestuursbevoegdheden dan nu het geval is.
De mogelijkheden om in te grijpen in situaties waarbinnen bestaande, legale, geitenhouderijen dicht in de buurt van bestaande gevoelige functies zijn gevestigd, zijn beperkter. Zo lijken de mogelijkheden om gezondheidsrisico’s voor omwonenden in de buurt van bestaande geitenhouderijen uit voorzorg te verkleinen door regulering in het omgevingsplan beperkt. Hoewel de bevoegde bestuursorganen in het milieuspoor over enkele bevoegdheden beschikken om nadelige milieugevolgen voor de omgeving vanwege de aanwezigheid van geitenhouderijen te beperken, is bovendien ongewis in hoeverre de rechtspraak ruimte zal laten om een omgevingsvergunning voor een geitenhouderij als milieubelastende activiteit uitsluitend uit voorzorg aan te scherpen of in te trekken.