Bijstand naar de inrichtingsnorm en pgb beschermd wonen

Bijstand naar de inrichtingsnorm en pgb beschermd wonen

De oplossing voor een ongelukkig huwelijk

Opinie
Bewaren in kennisdossier
05 september 2018

Op onze juridische helpdesk krijgen wij regelmatig de vraag gesteld hoe om te gaan met belanghebbenden die in een instelling verblijven en daarvoor een persoonsgebonden budget (hierna: pgb) beschermd wonen ontvangen. Tot nu toe zou de ingewijde lezer denken dat de oplossing vrij eenvoudig van aard is: bij verblijf in een inrichting dient er op grond van artikel 23 Participatiewet bijstand naar de norm zak- en kleedgeld te worden verstrekt. De praktijk is momenteel echter dat een pgb beschermd wonen de woon- en hotelfunctie vaak niet compenseert in lijn met een afspraak van de VNG en het ministerie van VWS. Het kan dan zomaar voorkomen dat een belanghebbende € 450,- aan verblijfskosten is verschuldigd aan de instelling, terwijl zijn bijstandsnorm € 346,96 bedraagt.¹ In dat geval kan belanghebbende van zijn bijstandsuitkering niet eens de huur betalen, laat staan ook maar 1 euro besteden aan zak- en kleedgeld waar deze bijstandsnorm nu juist voor bedoeld is. Deze problematiek wil ik met dit opiniestuk aan de orde stellen. Allereerst zal ik ingaan op de bijstandsnorm van artikel 23 Participatiewet en daarna het pgb beschermd wonen toelichten. Ik zal afsluiten met een betoog waaruit blijkt welke acties nodig zijn om dit ongelukkig huwelijk te verbeteren. 

Bijstand naar de norm zak- en kleedgeld

Personen die in een instelling in de zin van artikel 1 onderdeel f Participatiewet verblijven ontvangen bijstand naar de inrichtingsnorm op grond van artikel 23 Participatiewet. Die bijstandsnorm is veel lager dan de reguliere bijstandsnormen. Ter illustratie: per 1 juli 2018 bedraagt die voor alleenstaanden € 349,54 en voor gehuwden € 517,81.² Dit wordt in de praktijk ook wel de norm “zak- en kleedgeld” genoemd, omdat dit exact is waar het voor bedoeld is door de wetgever. Ik citeer: “Personen die ter verpleging of verzorging in een inrichting verblijven, worden niet geconfronteerd met een aantal belangrijke bestaanskosten. In voeding, huisvesting, verwarming, onderhoud en dergelijke wordt voorzien door de inrichting. De daaraan verbonden kosten zijn begrepen in de verpleeg- of verzorgingsprijs, die over het algemeen uit andere hoofde wordt vergoed. Gelet op dit verschil in noodzakelijke bestaanskosten geldt voor personen in inrichtingen een aparte bijstandsnorm.3

De wetgever is er destijds duidelijk vanuit gegaan dat de woon- en hotelfunctie vanuit andere hoofde dan de bijstand wordt voldaan. De praktijk blijkt echter veel weerbarstiger.

Beschermd wonen

Sinds 1 januari 2015 zijn gemeenten verantwoordelijk voor het bieden van een maatwerkvoorziening in de vorm van beschermd wonen. Voorheen was het wonen in een accommodatie van een instelling met daarbij behorende begeleiding een aanspraak op grond van de AWBZ. Voor die categorie geldt overgangsrecht onder de Wmo 2015. Voor de goede orde wil ik vermelden dat ik in dit opiniestuk louter en alleen doel op pgb’s beschermd wonen die zijn verstrekt o.g.v. de “nieuwe” Wmo 2015.

Onder beschermd wonen wordt verstaan: “wonen in een accommodatie van een instelling met daarbij behorende toezicht en begeleiding, gericht op het bevorderen van zelfredzaamheid en participatie, het psychisch en psychosociaal functioneren, stabilisatie van een psychiatrisch ziektebeeld, het voorkomen van verwaarlozing of maatschappelijke overlast of het afwenden van gevaar voor de cliënt of anderen, bestemd voor personen met psychische of psychosociale problemen, die niet in staat zijn zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving.4

De wettelijke definitie is duidelijk: de woon- en hotelfunctie valt hier ook onder. Dit wordt ook als zodanig opgemerkt door de VNG: “Uitgaande van de definitie in de wet dekt een pgb beschermd wonen ook de kosten voor wonen ofwel het verblijf en de daarmee samenhangende hotelfuncties zoals hulp bij het huishouden en voeding.5

Een maatwerkvoorziening beschermd wonen kan aangeboden worden in twee verstrekkingsvormen: ofwel zorg in natura in een instelling ofwel een pgb. Belanghebbenden hebben hierin een keuzevrijheid en beide verstrekkingsvormen dienen een volwaardig alternatief van elkaar te zijn. Ook is het zo dat de maatwerkvoorziening beschermd wonen soms louter als pgb kan worden aangeboden omdat de cliënt enkel terecht kan in een instelling voor beschermd wonen die door de gemeente niet is gecontracteerd. Dit was ook het geval in ECLI:NL:RBGEL:2018:980, waar verblijf in een bepaald herstelcentrum van eminent belang was omdat belanghebbende daar contact kon hebben met haar paard. Dit herstelcentrum was de enige locatie in Nederland waar zulke zorg mogelijk was, waardoor de maatwerkvoorziening beschermd wonen alleen middels een pgb kon worden verstrekt.

Pgb beschermd wonen, eigen bijdrage & rechtsongelijkheid

Vanuit het perspectief van de eigen bijdrage die verschuldigd is voor de maatwerkvoorziening beschermd wonen ontstaat er een merkwaardig verschil tussen beide verstrekkingsvormen:

  • Als beschermd wonen wordt verstrekt als zorg in natura in een instelling is voor de hoogte van de eigen bijdrage paragraaf 3.3 Uitvoeringsbesluit Wmo 2015 van toepassing. 
  • Als beschermd wonen wordt verstrekt als een pgb is voor de hoogte van de eigen bijdrage paragraaf 3.2 Uitvoeringsbesluit Wmo 2015 van toepassing.

De eigen bijdrage voor een pgb beschermd wonen is zodoende fors lager dan die voor zorg in natura in een instelling. Dat is merkwaardig omdat het hier bij iemand die in een instelling woont om exact dezelfde maatwerkvoorziening gaat, alleen de verstrekkingsvorm is anders. Het verschil in eigen bijdrage valt dan ook niet goed uit te leggen. VNG en het ministerie van VWS constateren deze rechtsongelijkheid ook en de laatste heeft aangekondigd dat de eigen bijdrage-regeling daarom aangepast gaat worden. Tot die tijd adviseren VNG en het ministerie van VWS om bij een pgb beschermd wonen alleen de zorgcomponent te vergoeden (en dus niet de wooncomponent).  De VNG gaat er hierbij vanuit dat de cliënt de wooncomponent zelf aan de aanbieder kan betalen vanuit het inkomen dat hij zelf verdient of de uitkering die hij ontvangt. Hierdoor wordt de ongelijkheid in de eigen bijdrage voor het beschermd wonen tussen pgb en zorg in natura weggenomen.  Zodoende is dit ook de huidige uitvoeringspraktijk en wordt de wooncomponent bij een pgb beschermd wonen niet vergoed. 

Kanttekeningen

Deze werkwijze is om twee redenen in strijd met de huidige wet- en regelgeving:

  1. Er bestaat geen enkele wettelijke basis om de wooncomponent niet te vergoeden nu artikel 1.1.1. Wmo 2015 duidelijk laat zien dat de woon- en hotelfunctie ook onder deze maatwerkvoorziening valt; en 
  2. het pgb moet voldoende toereikend zijn o.g.v. artikel 2.3.6 lid 1 Wmo 2015 jo. artikel 2.1.3 lid 2 onderdeel b Wmo 2015. Nu bij een pgb beschermd wonen louter de zorgcomponent vergoedt, terwijl de woon- en hotelfunctie ook onderdeel van de maatwerkvoorziening uitmaakt, is zulk een pgb mijns inziens niet toereikend.

Pgb beschermd wonen & beroep op bijstand

Die conclusie is ook van belang als een belanghebbende die in een instelling verblijft een pgb beschermd wonen ontvangt en bijstand aanvraagt. Hij heeft dan immers slechts recht op bijstand naar de inrichtingsnorm van artikel 23 Participatiewet. Nu de woonkosten niet uit het pgb worden gedekt zal hij deze uit andere hoofde moeten voldoen. De bijstandsnorm is hiervoor niet toereikend en gaat er, zoals eerder gezien, vanuit dat de kosten van o.a. woning en voeding uit andere hoofde worden voldaan. Zodoende wordt een belanghebbende in deze situatie geconfronteerd met kosten voor de woon- en hotelfunctie van de instelling die hij niet uit de bijstandsnorm van artikel 23 Participatiewet kan voldoen. In de mij enig bekende uitspraak die over deze materie handelt werd dit in rechte opgelost door de bijstandsnorm te verhogen o.g.v. artikel 18 lid 1 Participatiewet. Dat is ook niet vreemd, omdat de hoogte van het pgb niet in geschil was. Bij nieuwe casuïstiek denk ik daar echter heel anders over.

Pgb beschermd wonen als voorliggende voorziening in de Participatiewet

Het pgb is naar mijn mening immers pas toereikend als de wooncomponent ook uit het pgb wordt vergoed. Vanuit Wmo-optiek begrijp ik dat een verschil in eigen bijdrage niet uit te leggen is en er daarom, als noodoplosing, voor gekozen wordt om slechts de zorgcomponent met het pgb te vergoeden. Het is volgens mij echter niet zo dat de bijstandsuitkering daarom hoger vastgesteld moet worden op grond van artikel 18 lid 1 Participatiewet. Artikel 15 lid 1 Participatiewet stelt immers dat er geen recht op bijstand bestaat bij een passende en toereikende voorliggende voorziening. Een voorliggende voorziening is elke voorziening buiten de Participatiewet waarop een belanghebbende of het gezin aanspraak kan maken of een beroep kan doen ter verwerving van middelen of ter bekostiging van specifieke uitgaven (artikel 5 onderdeel e Participatiewet).

"Een pgb beschermd wonen is m.i. altijd aan te merken als een passende en toereikende voorliggende voorziening"

Een pgb beschermd wonen is mijns inziens altijd aan te merken als een passende en toereikende voorliggende voorziening voor al het meerdere boven de norm zak- en kleedgeld van artikel 23 Participatiewet, omdat vanuit dit pgb beschermd wonen ook de woon- en hotelfunctie vergoed moet worden. Indien een belanghebbende ten tijde van zijn bijstandsaanvraag slechts de zorgcomponent vanuit het pgb vergoed krijgt kan die belanghebbende een nieuwe melding doen bij het college voor een pgb beschermd wonen waaruit ook de woon- en hotelfunctie vergoed wordt en zodoende eventueel in bezwaar en beroep gaan tegen een negatieve beschikking o.g.v. die melding en aanvraag. Zo wordt ook meer recht gedaan aan de wettelijke kaders van de Participatiewet en de Wmo 2015 en voorkom je onlogische bijstandsproblematiek. Het kan in voorkomende gevallen overigens wel opportuun zijn om bijstand, al dan niet in de vorm van een geldlening, te verstrekken voor de woon- en hotelfunctie zolang dit niet feitelijk wordt vergoed uit het pgb om te voorkomen dat deze categorie belanghebbenden van het kastje naar de muur wordt gestuurd zonder dat er een directe oplossing komt voor deze schrijnende problematiek.

Conclusie

In conclusie adviseer ik, in afwijking van de VNG en het ministerie van VWS, om bij alle pgb’s beschermd wonen wel de wooncomponent te vergoeden omdat dit veel meer recht doet aan de wettelijke systematiek van de Wmo. Er bestaat geen noodzaak tot individualisering van de bijstand omdat een belanghebbende die alleen de zorgcomponent middels het pgb beschermd wonen vergoed krijgt, te allen tijde een nieuwe melding bij het college kan doen om ook de woon- en hotelfunctie vergoed te krijgen vanuit het pgb beschermd wonen. Zodoende bestaat er in deze gevallen altijd een passende en toereikende voorliggende voorziening voor een recht op bijstand dat de norm zak- en kleedgeld te boven gaat. Dat deze handelswijze rechtsongelijkheid tussen ontvangers van een maatwerkvoorziening beschermd wonen in de vorm van een pgb en in de vorm zorg in natura met zich meebrengt hoeft niet en moet niet afgewenteld worden op de bijstand. Het is aan de wetgever om die rechtsongelijkheid op te lossen binnen de eigen bijdrage-regeling in de Wmo 2015. Het ministerie van VWS heeft reeds in december 2017 aangekondigd dat deze regelgeving aangepast gaat worden. Ik hoop dat dit opiniestuk een ferme duw in de rug daartoe is.

[1] Vgl. ECLI:NL:RBGEL:2018:980
[2] Dit bedraagt de som van de norm van artikel 23 lid 1 Participatiewet en de toeslag van artikel 23 lid 2 Participatiewet.
[3] TK 2002-2003, 28 870, nr. 3, p. 51-52
[4] artikel 1.1.1 Wmo 2015
[5] VNG – Handreiking Pgb Beschermd wonen, p. 12
[6] VNG – Handreiking Pgb Beschermd wonen, p. 13


Reageren