Bijstand en de individuele studietoeslag

Bijstand en de individuele studietoeslag

Dient de individuele studietoeslag meegenomen te worden bij de vaststelling van het recht op algemene bijstand?

Opinie
Bewaren in kennisdossier
06 maart 2019

Als iemand met een arbeidshandicap wil studeren en hij of zij is niet in staat om de studie te combineren met een bijbaan kan diegene in aanmerking komen voor de individuele studietoeslag. Langs die weg is de arbeidsgehandicapte in staat om de tekorten bij de kosten van het algemene levensonderhoud te compenseren en kan hij zichzelf verder ontwikkelen. Als het gevolg van een arbeidshandicap is voor hen de drempel om te lenen een stuk hoger, omdat de kans op een baan na de studie lager is. Alhoewel het een nobel doel is rijst bij mij wel de vraag in hoeverre de individuele studietoeslag al dan niet in aanmerking moet worden genomen bij de vaststelling van het recht op algemene bijstand. Financiert het college bij de toekenning van de individuele studietoeslag hiermee niet een compensatie voor de kosten van het algemeen levensonderhoud?

Individuele studietoeslag compensatie voor een inkomensgebrek?

Onlangs heeft de Tweede Kamer unaniem een motie aangenomen dat de individuele studietoeslag landelijk eenzelfde hoogte krijgt en dat er onderzocht gaat worden of de verstrekking niet bij het DUO ondergebracht kan worden. Een ontwikkeling die ik in zekere zin ook kan toejuichen gelet op het feit dat de uitvoering en aard van de individuele studietoeslag beter aansluit op de uitvoeringspraktijk van DUO dan binnen de uitvoering van de gemeenten. Ook kan er een ongelijke uitvoering ontstaan bij de toekenning van de individuele studietoeslag door de beleidsvrijheid van colleges. De individuele studietoeslag in de huidige situatie is een vorm van bijzondere bijstand op grond van artikel 5 onderdeel d Participatiewet en is ook bedoeld als een extra steuntje in de rug voor mensen met een arbeidshandicap die een studie willen volgen (TK 2013-2014, 33 161, nr. 125 pagina 2). 

Ik kan mij voorstellen dat het doel van de individuele studietoeslag weinig vragen oproept, maar ik wil u vragen om de volgende twee situaties voor te stellen. Belanghebbende doet een aanvraag om voor bijstand in aanmerking te komen.

In de eerste situatie vraagt belanghebbende bijstand aan waarbij belanghebbende jonger is dan 27 jaar en een studie volgt waarvoor hij of zij studiefinanciering kan ontvangen op grond van de WSF 2000.
U zult waarschijnlijk tot de conclusie komen dat belanghebbende is uitgesloten van het recht voor algemene bijstand op grond van artikel 13 lid 2 onderdeel c Participatiewet. Het uitgesloten worden van algemene bijstand sluit belanghebbende niet per definitie uit van de doelgroep als bedoeld in artikel 7 lid 1 sub a onder 7 Participatiewet. Een aanvraag op de individuele studietoeslag kan mogelijk toegewezen worden, er is immers geen inkomensgrens opgenomen in de bepaling van de individuele studietoeslag en belanghebbende voldoet aan het begrip ‘persoon’ van artikel 36b lid 1 Participatiewet. 

In de tweede situatie vraagt belanghebbende bijstand aan waarbij hij ouder is dan 27 jaar en een studie volgt waarvoor hij of zij studiefinanciering kan ontvangen op grond van de WSF 2000. Daarbij heeft belanghebbende een bijbaan voor een aantal uur in de week waarmee hij niet het wettelijk minimumloon verdient. Nu belanghebbende ouder is dan 27 jaar kan niet op voorhand gesteld worden dat hij uitgesloten is op het recht op bijstand en dat er mogelijk recht bestaat op de individuele studietoeslag.

De situatie die nu ontstaat is dat belanghebbende die ouder is dan 27 jaar door het gebrek aan inkomen voor de algemene kosten van het bestaan een aanvulling kan ontvangen middels aanvullende algemene bijstand. Een opmerkelijke situatie want uit de toelichting blijkt dat de individuele studietoeslag een compensatie betreft voor het inkomensgebrek dat belanghebbende heeft vanwege de arbeidshandicap en dat deze ziet op het compenseren voor het gebrek aan inkomen. U zou in dat geval de individuele studietoeslag net als de studiefinanciering als een middel moeten aanmerken. Namelijk het doel van de studiefinanciering en de individuele studietoeslag en algemene bijstand komt in die zin namelijk overeen, het voorzien van algemene levensonderhoud van een studerend persoon. Dit levert mijns inziens een rare gewaarwording op, het college geeft belanghebbende iets ter ondersteuning en dit zou vervolgens teniet worden gedaan door te beoordelen of het toegekende bedrag een middel is.

Individuele studietoeslag toerekenen aan het vermogen?

In artikel 5 sub d Participatiewet wordt onder bijzondere bijstand verstaan, de bijstand als bedoeld in artikel 35 Participatiewet, de individuele inkomenstoeslag als bedoeld in artikel 36 Participatiewet en de individuele studietoeslag als bedoeld in artikel 36b Participatiewet. De individuele studietoeslag is bedoeld voor het aanvullen van de tekorten bij de kosten van het algemene levensonderhoud, die zijn ontstaan door beperking in de mogelijkheid om de studiefinanciering aan te vullen met inkomsten uit arbeid (EK 2013-2014, 33 161, pagina 25). Het is dus een compensatie voor het gebrek aan inkomsten en niet voor de incidenteel voorkomende algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan. Een verder aanknopingspunt hiervoor kan ook gezocht worden dat de individuele studietoeslag in tegenstelling tot de andere vormen van bijzondere bijstand een belaste vergoeding betreft. 

De individuele studietoeslag is bedoeld voor het aanvullen van de tekorten bij de kosten van het algemene levensonderhoud

Dient de individuele studietoeslag dan te worden toegerekend aan het vermogen? Ik kan mij voorstellen dat na het lezen van de twee eerdere voorbeelden deze vraag niet als eerste bij u opkomt, maar ik wil u mijn dilemma wel voorleggen.

Uit artikel 32 lid 1 sub a Participatiewet kan afgeleid worden dat socialezekerheidsuitkeringen aangemerkt kan worden als inkomen. Uit jurisprudentie blijkt dat een bijstandsuitkering niet aangemerkt kan worden als inkomen in de zin van artikel 47 Abw (zie CRvB 18-02-2003, ECLI:NL:CRVB:2003:AK0070, CRvB 25-02-2003, ECLI:NL:CRVB:2003:AF6288, CRvB 16-11-2004, ECLI:NL:CRVB:2004:AR6053). Artikel 47 Abw is identiek aan het huidige artikel 32 Participatiewet. Er is mij geen jurisprudentie bekend waarin wordt afgeweken van deze lijn. Een belangrijke vraag is hoe die jurisprudentie nu moet worden geduid; deze wordt immers niet nader toegelicht door de CRvB in een steeds herhaalde rechtsoverweging ten overvloede. Bedoelt de CRvB slechts dat het geen inkomen is, of in zijn geheel niet relevant als middel? Voor die laatste opvatting zie ik geen aanknopingspunten in de jurisprudentie en in de wet. Resteert de vraag wat dan geen inkomen is, omdat o.g.v. artikel 5 sub a Participatiewet bijstand zowel algemene als bijzondere bijstand impliceert. In de aangehaalde jurisprudentie ging het echter steeds om een vorm van algemene bijstand. Ik wil deze vraag opgeworpen hebben, omdat hier al de discussie op kan stranden. Immers, als alleen algemene bijstand niet kan worden aangemerkt als inkomen, dan kan bijzondere bijstand, en dus ook individuele studietoeslag, dat wel. Dat is met recht een vreemde figuur, omdat je dan als college met de ene hand kort wat je met de andere hand geeft. Daarom neem ik voorzichtig aan dat individuele studietoeslag niet als inkomen kan worden aangemerkt, omdat dit ook een bijstandsuitkering is op grond van artikel 5 sub a en d Participatiewet.

Dat werpt dan weer de vraag op hoe het dan dient te worden aangemerkt. Nu de individuele studietoeslag mogelijk gezien kan worden als een middel maar dus geen inkomen kan zijn omdat het niet wordt vrijgelaten als zodanig in artikel 31 lid 2 Participatiewet, dient de vraag gesteld te worden of het dan geen vermogen is. Alleen in die zin kan het relevant zijn voor het recht op bijstand. Artikel 34 lid 1 sub b Participatiewet stelt het volgende over de beoordeling van vermogen: “middelen die worden ontvangen in de periode waarover algemene bijstand is toegekend, voorzover deze geen inkomen betreffen als bedoeld in de artikelen 32 en 33”. Een vraag die ik hierbij stel is indien de individuele studietoeslag geen inkomen is, maar dat het wel als middel gezien kan worden, dient het dan niet als een vermogen worden aangemerkt? Ik kan mij zeer goed voorstellen dat bij de toetsing u tot de conclusie komt dat het een vermogensbestandsdeel is. Echter, kan ik mij net zo goed voorstellen dat u van mening bent dat dit niet de bedoeling van de wetgever is en dat het daarom niet in aanmerking dient te worden genomen, ondanks dat uit de beoordeling kan blijken dat er sprake van een middel is. 

Levert de toekenning van de individuele studietoeslag geen overcompensatie op?

Gesteld kan worden dat de individuele studietoeslag een vreemde vorm van bijzondere bijstand is. Bij de toekenning hoeft er geen rekening te worden gehouden met enig inkomen uit de bijstand of uit een bijbaan zolang belanghebbende daar niet mee in staat is het minimumloon te verdienen. De toeslag dient in beginsel te worden gezien als een inkomensondersteuning voor de arbeidsgehandicapte. 

Geen rekening hoeven te houden met een inkomensgrens roept bij mij ook de verdere vragen op of er geen overcompensatie optreedt als studietoeslag wordt toegekend indien er ook recht is op algemene bijstand. Als belanghebbende van 27 jaar of ouder naast zijn studie en bijstand een klein bijbaantje heeft en daarmee niet in staat is het wettelijk minimumloon te verdienen kan hij of zij aanspraak maken op de individuele studietoeslag die voorziet op het aanvullen van de tekorten bij de kosten van het algemene levensonderhoud. Dan kan de situatie ontstaan dat de aangeboden individuele studietoeslag een overcompensatie is ten opzichte van een reguliere student, immers de bijstandsuitkering en de studiefinanciering zien op het voorzien bij de kosten van het algemene levensonderhoud. 

Belanghebbende dient, doordat hij of zij niet in staat is om het minimumloon te verdienen, in verhouding meer te lenen dan reguliere studenten. In het geval dat belanghebbende door de studiefinanciering en de bijstand is voorzien in zijn of haar kosten van het algemene levensonderhoud hoeft hij of zij niet meer te lenen dan een reguliere student, de inkomensondersteuning is in zulks geval een extraatje waarover een reguliere student niet kan beschikken. 

Conclusie

Het blijft een rare gewaarwording dat het college het enerzijds toekent en het anderzijds dient te beoordelen of er sprake is van een middel. Het beoordelen en de beleidsvrijheid die het college heeft kan in de weg staan voor het bereiken van het doel, namelijk de drempel te verlagen die arbeidsgehandicapten ervaren om te studeren. Ik kan mij niet voorstellen dat studenten of gemeenten negatief tegenover het voorstel staan om de individuele studietoeslag onder te brengen bij DUO. Wellicht dat de opgeworpen vragen bij die transitie kunnen worden meegenomen Dit zou in de toekomst menig discussie kunnen voorkomen.

Reageren