Voldoende parkeergelegenheid

Voldoende parkeergelegenheid

Parkeren dynamisch verwezen

Opinie
Bewaren in kennisdossier
16 oktober 2019

Bij de beoordeling van nieuwe ontwikkelingen binnen een gemeente speelt parkeren vaak een belangrijke rol. Een tekort aan parkeergelegenheid leidt snel tot hinder voor omwonenden en verslechtert het woon- en leefklimaat van de omgeving. Met enige regelmaat wordt tegen de vaststelling van bestemmingsplannen dan ook de parkeerproblematiek aangehaald als beroepsgrond. Zo ook in de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State van 18 september 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3191).

In bovengenoemde uitspraak werd in het bestemmingsplan voorzien in de bouw van 16 woningen op een perceel waar eerst een kantoorgebouw gevestigd was. In het plan is aan een deel van de gronden van het plangebied nog de functieaanduiding "kantoor" toegekend, dat op termijn kan worden ‘omgezet’ naar de functie wonen.

Omwonenden vreesden onder andere voor parkeeroverlast en stelden dat het bestemmingsplan zal leiden tot een aantasting van het woon- en leefklimaat bij hun woning. Zij waren van mening dat het bestemmingsplan onvoldoende garandeerde dat er voldoende parkeergelegenheid zou worden gerealiseerd.

Parkeren in het bestemmingsplan

In het bestemmingsplan moeten de parkeernormen goed geborgd worden. De gemeenteraad heeft daarbij de vrijheid om de borging te realiseren door:

  1. Parkeernormen op te nemen in de planvoorschriften; of
  2. Verwijzing in planvoorschriften naar een Nota Parkeernormen (artikel 3.1.2 lid 2 onder a Bro). In een planregel wordt vastgelegd dat bij de uitoefening van de bevoegdheid voor het verlenen van een omgevingsvergunning, de regel geldt dat ‘voldoende parkeergelegenheid’ wordt gerealiseerd. Vervolgens wordt in het beleid uitgewerkt wanneer sprake is van voldoende parkeergelegenheid. Dat kan dan aan de hand van een parkeernorm.

Als parkeernormen niet in het bestemmingsplan worden gereguleerd, dan kan een bouwplan hieraan niet worden getoetst en dus ook niet om die reden worden geweigerd. Het afzien van het (in)direct opnemen van parkeernormen in het bestemmingsplan kan dus grote gevolgen hebben voor de ruimtelijke praktijk.

Verwijzing naar beleidsregels

De verwijzing in de planvoorschriften van het bestemmingsplan naar beleidsregels over parkeren kunnen zowel statisch als dynamisch worden vormgegeven. Een statische verwijzing is een verwijzing naar de beleidsregels zoals die op een bepaald tijdstip luidde.

Een dynamische verwijzing is een verwijzing naar de beleidsregels  zoals die met inbegrip van sinds de totstandkoming vastgestelde wijzigingen luidt of zal luiden. Het grote voordeel van een dynamische verwijzing is dat wordt aangesloten bij eventuele beleidswijzigingen. De dynamische verwijzing biedt daarmee de nodige en vaak gewenste flexibiliteit voor het gemeentebestuur.

Het toepassen van een dynamische verwijzing is toegestaan (ECLI:NL:RVS:2015:2837) als deze voldoende duidelijk in de betreffende planregel tot uitdrukking wordt gebracht (ECLI:NL:RVS:2016:1136).

Het toepassen van een dynamische verwijzing is toegestaan

In de uitspraak van 18 september 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3191) stonden planregels over parkeren in het bestemmingsplan centraal waarin was bepaald dat:

  1. een omgevingsvergunning voor bouwen en/of afwijken alleen kon worden verleend als ook tenminste voldaan zou worden aan de gemeentelijke vastgestelde beleidsregels met betrekking tot het parkeren, zoals die gelden op het tijdstip van de aanvraag om een omgevingsvergunning;
  2. het bevoegd gezag de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bepaalde in sub a. kan verlenen indien wordt voorzien in een parkeervoorziening, die gelet op de parkeerbelasting naar aard en invloed op de omgeving gelijkwaardig is als bedoeld in sub a., daarbij rekening houdend met de reeds bestaande bebouwing ter plaatse en de mogelijkheid van dubbelgebruik;
  3. parkeergelegenheid die is gerealiseerd om te voorzien in voldoende parkeergelegenheid dient in stand te worden gehouden.

Dynamische verwijzing

Zo op het eerste gezicht lijkt deze beleidsregel duidelijk te zijn. Toch oordeelde de Afdeling dat uit deze dynamische verwijzing onvoldoende blijkt dat bij de uitoefening van de bevoegdheid voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor bouwen moet worden voldaan aan de normen uit de parkeernota, en dat indien deze normen gedurende de planperiode worden gewijzigd, rekening dient te worden gehouden met die wijziging.

Dubbelgebruik

Afwijken van het bestemmingsplan en de beleidsregels is volgens de planregel mogelijk als bij de berekening van de parkeerbehoefte ook rekening is gehouden met de mogelijkheid van dubbelgebruik. De Afdeling concludeert dat de gemeenteraad niet inzichtelijk heeft gemaakt dat deze handelswijze op grond van de parkeernota is toegestaan. In de betreffende parkeernota was niets opgenomen over hoe rekening wordt gehouden met dubbelgebruik bij het bepalen van de parkeerbehoefte.

Parkeren op eigen terrein (POET)

De Afdeling oordeelt voor wat betreft het in stand houden van voldoende parkeergelegenheid, dat in de Parkeernota het uitgangspunt is dat parkeren op eigen terrein moet worden gerealiseerd. Voor de bestemming ‘Wonen’, waarvan hier sprake was, gold dat zoveel mogelijk op eigen terrein moest worden geparkeerd, maar dat niet  alle parkeerplaatsen op eigen terrein hoeven te liggen.

De gemeenteraad is in beginsel gehouden om te handelen in overeenstemming met het eigen vastgestelde beleid. Daarvan afwijken is geboden als de strikte naleving van de beleidsregel, gelet op de strekking van de beleidsregel en de onderliggende wettelijke regeling in het concrete geval niet nodig en onevenredig is. De gemeenteraad kon echter niet inzichtelijk maken waarom maar 9 parkeerplaatsen op eigen terrein hoefden te worden gerealiseerd terwijl er een totale parkeerbehoefte van 29 parkeerplaatsen is.  De gemeenteraad heeft dus niet conform de eigen beleidsregels gehandeld.

Parkeren in het omgevingsplan

De gemeenteraad stelt één omgevingsplan voor het hele gemeentelijke grondgebied waarin regels over de fysieke leefomgeving worden opgenomen (artikel 2.4 Ow).

In het omgevingsplan kunnen regels voor het toedelen van functies aan locaties worden opgenomen. De regels kunnen worden geformuleerd als open norm, bijvoorbeeld dat ‘voldoende parkeergelegenheid’ wordt gerealiseerd. Het gebruik van open normen in het omgevingsplan, maakt het mogelijk om het omgevingsplan flexibeler en levensbestendiger te maken.

Die open normen kunnen vervolgens nader worden ingevuld door middel van beleidsregels, waarbij het tevens mogelijk is om een dynamische verwijzing op te nemen (Staatsblad 2018, 290, p. 102). Ook na de inwerkingtreding van de Omgevingswet is het dus ook mogelijk om te werken met dynamische verwijzingen.

Als de toepassing van open normen met een dynamische verwijzing wordt overwogen dan is het, mede met het oog op de huidige jurisprudentie van de Afdeling en het rechtszekerheidsbeginsel wel van belang dat bij de verwijzing:

  1. voldoende duidelijk wordt gemaakt om welke beleidsregels het gaat en dat de verwijzing ook betrekking heeft op eventuele wijzigingen van die beleidsregel(s);
  2. de beleidsregels ook inhoudelijk voldoende concreet moeten zijn geformuleerd voor een duidelijke houvast. Immers, zonder een duidelijk kader is een open norm onvoldoende kenbaar en slechts een lege huls.

Reageren