De verjaring en stuiting van in te vorderen bijstand

De verjaring en stuiting van in te vorderen bijstand

Opinie
Bewaren in kennisdossier
03 juli 2019

Het college mag ten onrechte betaalde bijstand terugvorderen. Vanaf het moment dat het terugvorderingsbesluit is genomen, kan het verschuldigde bedrag nog vijf jaar worden ingevorderd. Na het verstrijken van die periode verjaart het invorderingsrecht. Er resteert dan enkel een natuurlijke verbintenis. Terugbetaling van (het restant van) de ten onrechte ontvangen bijstand, kan dan niet meer worden afgedwongen. In de praktijk kan het, onder andere vanwege beperkte mogelijkheden tot verhaal, nog wel even duren voordat te veel betaalde bijstand geheel is terugbetaald. Wil je als college je invorderingsmogelijkheden na vijf jaar niet verspelen, dan zul je een lopende verjaringstermijn tijdig moeten stuiten. Het stuiten moet daarbij wel op de correcte manier gebeuren. Stuit je niet op de juiste wijze, dan verjaart je vordering namelijk alsnog. Deze opinie gaat over de stuitingsmogelijkheden in het bestuursrecht.

Verjaring van rechtswege

Verjaring van een geldvordering treedt op basis van de Algemene Wet Bestuursrecht van rechtswege in. Moet er in het civiele recht nog een beroep op de verjaring worden gedaan om er werking aan toe te kennen, in het bestuursrecht is na het verstrijken van de verjaringstermijn automatisch sprake van verjaring (TK 2003-2004, 29702, nr. 3, p.55). Wil je ten onrechte betaalde bijstand vijf jaar na het terugvorderingsbesluit nog kunnen invorderen dan is oplettendheid dus geboden (4:104 lid 1 Awb).

Hoe kan de gemeente een bijstandsvordering stuiten?

Een lopende verjaringstermijn ten aanzien van een invordering van ten onrechte betaalde bijstand kan door het college sinds 1 juli 2009 op de volgende manieren worden gestuit:

  1. Door een daad van rechtsvervolging (4:105 lid 1 Awb). Hiermee worden het instellen van een vordering bij de civiele rechter (dagvaarding, eis in reconventie, vermeerdering van eis), maar ook het leggen van conservatoir beslag of het indienen van een vordering ter verificatie bij faillissement bedoeld;
  2. Erkenning van de schuld door de belanghebbende (4:105 lid 2 Awb). Erkenning kan nadrukkelijk (“ik erken”) maar ook impliciet plaatsvinden;
  3. Het verzenden van een aanmaning, een beschikking tot verrekening of een dwangbevel dan wel door een daad van tenuitvoerlegging van een dwangbevel (4:106 Awb).

Aanmaning (4:106 Awb)

Een aanmaning is een schriftelijk document waarin het bestuursorgaan aanspraak maakt op betaling binnen in principe 2 weken (4:112 Awb). Ook staat in de aanmaning dat er bij niet (tijdige) betaling invorderingsmaatregelen kunnen worden genomen op kosten van de schuldenaar. Het is belangrijk dat de aanmaning aan bovenstaande vereisten voldoet om rechtsgeldig te kunnen stuiten. Bij een onmiddellijk invorderbare schuld kan het sturen van een aanmaning overigens worden overgeslagen (4:117 Awb).

Om een lopende verjaring te stuiten is het belangrijk dat je tijdig, op de juiste manier en specifiek stuit. 

Zo specifiek mogelijk stuiten

De Centrale Raad heeft recent nog benadrukt het belangrijk te vinden dat stuitingshandelingen specifiek zijn. Om rechtsgeldig te stuiten moet uit de stuiting blijken op welke vordering of welke vorderingen de stuiting precies ziet (CRvB 29-04-2019, ECLI:NL:CRVB:2019:1372). Een enkele betaling aan een bestuursorgaan houdt in dit verband bijvoorbeeld nog niet de stuitingshandeling “erkenning” in. Duidelijk moet daarvoor zijn op welke vordering of op welke vorderingen er precies wordt afbetaald.

Een rechtsgeldige stuiting door “zich ondubbelzinnig het recht op nakoming voor te behouden”?

Aangezien er bij terugvordering van bijstand meer dan eens weinig verhaal wordt geboden, kan het bij invordering wel even duren voordat de verschuldigde bijstand (geheel) is terugbetaald. Het gevaar ligt daarbij op de loer dat het college (meer dan één keer) tegen de verjaringstermijn van vijf jaar aanloopt. Bij dergelijke langlopende en doorlopende contacten tussen het college en een belanghebbende en een bij gebrek aan middelen niet betalende schuldenaar, kan het voor alle betrokkenen prettig zijn om met zo weinig als mogelijk grof geschut te komen. Een daad van rechtsvervolging is daarbij niet de meest voor de hand liggende en ook niet de goedkoopste optie (stuitingsmogelijkheid 1). Een erkenning (stuitingsmogelijkheid 2) is goedkoop en kan op vreedzame wijze gebeuren. Het betreft alleen geen stuitingshandeling die in dit geval door het college kan worden verricht Het is immers alleen de erkenning door de belanghebbende zelf die de vordering doet stuiten.

Resteert voor het college in de praktijk de derde mogelijkheid van artikel 4:106 Awb: stuiting door het inzetten van bestuursrechtelijke bevoegdheden. De eerste handeling, te weten het verzenden van een aanmaning, bevat weliswaar het dreigement van mogelijke invorderingsmaatregelen binnen twee weken, maar stuit (ook als die invorderingsmaatregelen vervolgens niet plaatsvinden) de verjaring voor de duur van vijf jaar. Wil je als college met zwaarder geschut komen dan kunnen vervolgens ook een dwangbevel en de tenuitvoerlegging daarvan de verjaring stuiten.

In de veelvoorkomende situatie waarin teruggevorderde verschuldigde bijstand mondjesmaat wordt terugbetaald vindt in de praktijk vaak verrekening plaats met verschuldigde (nieuwe) bijstand. Deze stuitingsvorm lijkt mij, mits specifiek genoeg gedaan, geen nadere problemen opleveren. Om te kunnen verrekenen moet er echter wel sprake zijn van een tegenovergestelde aanspraak van de burger op de overheid (in de bijstandssituatie: verrekening met door het college aan belanghebbende verschuldigde (nieuwe) bijstand).

Nu kent het Burgerlijk Wetboek nog een stuitingsmiddel, te weten de “schriftelijke mededeling waarin de schuldeiser zich ondubbelzinnig het recht op nakoming voorbehoudt (3:317 lid 1 BW). In de Algemene Wet Bestuursrecht is ten aanzien van die stuitingsmogelijkheid bepaald dat enkel een niet-bestuursorgaan er gebruik van kan maken (4:107 in combinatie met 4:109 Awb). De Rechtbank Gelderland en de Raad van Staten hebben zich op 27 januari 2016, respectievelijk op 27 juli 2016 over de vraag gebogen of deze stuitingsgrond toch niet ook uitkomst zou kunnen bieden voor een bestuursorgaan-schuldeiser.

In beide uitspraken kwam de rechterlijke instantie tot de conclusie dat het bestuursorgaan rechtsgeldig had gestuit door middel van een schriftelijke mededeling waarin het zich ondubbelzinnig het recht op nakoming had voorbehouden. De argumentatie die tot die conclusie leidde, verschilde tussen beide instanties. Rechtbank Gelderland (Kamer voor kantonzaken Zutphen d.d. 27 januari 2016, ECLI:NL:RBGEL:2016:641) verwees in dat kader naar de schakelbepalingen van artikel 4:124 Awb en artikel 3:326 BW. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State volgde een geheel andere overweging (ECLI:NL:RVS:2016:2087 en RvS 27 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2088). In genoemde uitspraken werd “in deze concrete gevallen de schriftelijke mededelingen van ondubbelzinning voorbehoud tot nakoming” gelijkgesteld met de stuitingshandelingen van artikel 4:105 lid 1 en 4:106 Awb. Het concrete geval bestond in deze zaken daaruit dat er diverse aanmaningen waren verzonden, dwangbevelen waren betekend en er beslag was gelegd zodat het de schuldenaar duidelijk moest zijn dat uit de aanzegging onmiskenbaar bleek dat het bestuursorgaan niet berustte in het niet betalen van de schuld, aldus de Raad van State. Wat ook nog speelde was dat de onderliggende besluiten nog niet onherroepelijk waren (zie ECLI:NL:RVS:2016:2088 en ECLI:NL:RVS:2016:2087).

Terug naar de bijstand

De reden dat de terugvordering van onverschuldigd betaalde bijstand over een lange periode wordt ingevorderd, zal in de regel daarin zijn gelegen, dat de belanghebbende eenvoudigweg niet voldoende verhaal biedt om de verschuldigde bedragen (ineens) terug te betalen. Als verrekening niet mogelijk is en stuiting al niet plaatsvindt doordat er mondjesmaat periodiek wordt terugbetaald (erkenning), zou het in die gevallen naar mijn oordeel voor alle partijen wel prettig en financieel bovendien niet zo kostbaar zijn om gebruik te kunnen maken van de “schriftelijke mededeling waarin het bestuursorgaan zich ondubbelzinnig het recht op nakoming voorbehoudt” (artikel 3:317 lid 1 BW). Voldoet een belanghebbende vervolgens niet aan de betalingsverplichtingen waar hij wel aan kan voldoen, dan bestaat er altijd nog de mogelijkheid om executiemaatregelen te treffen.

De aanmaning van artikel 4:106 Awb heeft feitelijk ook tot gevolg dat het recht op nakoming wordt voorbehouden. De vorm waarin het voorbehoud plaatsvindt is echter minder vriendelijk. Er wordt immers gedreigd met invorderingsmaatregelen. Deze maatregelen hoeven, om de verjaring van de vordering rechtsgeldig te stuiten, zoals hierboven beschreven echter niet daadwerkelijk te worden ingezet (of in de aanmaning te worden omschreven). In de praktijk hoeft er dus vrijwel geen verschil te zitten tussen de schriftelijke mededeling waarin de schuldeiser zich ondubbelzinnig het recht op nakoming voorbehoudt in de zin van artikel 3:317 BW en de aanmaning van 4:106 Awb. Het laatstgenoemde voor het bestuursorgaan expliciet toegestane stuitingsmiddel zal, door het dreigende karakter dat er vanuit gaat, de verhoudingen tussen de overheid en burger echter eerder op scherp kunnen zetten dan dat een “mededeling met ondubbelzinnig voorbehoud tot nakoming” dat doet.

Of stuiten op grond van artikel 3:317 lid 1 BW in de wet kan worden gelezen is op dit moment (nog) niet duidelijk. De in deze opinie aangehaalde uitspraken staan namelijk (nog) op zichzelf. De Afdeling heeft het in haar uitspraken bovendien over een situatie “in dit geval”. In het kader van de rechtszekerheid zou het handig zijn als de mogelijkheid van een dergelijke stuitingshandeling niet afhankelijk is (of blijft) van de concrete omstandigheden van het geval. Er lijkt mij dat hier dus een taak voor de wetgever is weggelegd. Tot dat moment kun je als college een invordering van teruggevorderde ten onrechte betaalde bijstand het beste op één van de drie expliciet in de Awb neergelegde manieren stuiten. En stuit daarbij dan dus vooral zo specifiek als mogelijk.

 

 

Reageren