Elk nadeel heb z'n voordeel

Elk nadeel heb z'n voordeel

Hoe de lust naar ongezonde pizza s heeft gezorgd voor een gezonde mate van rechtsbescherming bij het opleggen van een bestuurlijke boete

Opinie
07 december 2016

Onlangs heeft de Centrale Raad van Beroep (hierna: CRvB, het hoogste rechtsprekende orgaan in de sociale zekerheid) in de zgn. “pizza-zaak” geoordeeld dat belanghebbenden bij het opleggen van een bestuurlijke boete een hogere mate van rechtsbescherming toekomt dan dat het geval is bij herziening-, intrekking-  en terugvorderingsbesluiten (zie CRvB 28-06-2016, nr. 14/5616 WWB, ECLI:NL:CRVB:2016:3024). In dit opiniestuk zal ik het kader voor beide soorten besluiten uiteenzetten en aangeven waar de hogere mate van rechtsbescherming (die een verzwaarde bewijslast voor het college impliceert) nog meer aan bod komt. 

Herziening-, intrekking- en terugvorderingsbesluiten zijn belastende besluiten, waardoor de bewijslast in beginsel bij het college ligt. Het is echter vaste rechtspraak dat aanwezigheid op een werkplek tijdens reguliere arbeidsuren vooronderstelt dat een belanghebbende daadwerkelijk op geld waardeerbare arbeid heeft verricht. Uit het onderzoek volgt immers overduidelijk dat belanghebbende aanwezig is geweest in de pizzeria tijdens reguliere arbeidstijden. Deze vooronderstelling maakt dat belanghebbende in voorkomende gevallen het tegendeel aannemelijk moet maken. Daar is belanghebbende in “pizza-zaak” niet in geslaagd.

Verschil tussen beide soorten besluiten

Het is belangrijk om te realiseren dat een besluit tot het opleggen van een bestuurlijke boete een heel ander karakter heeft dan een herziening-, intrekking- en terugvorderingsbesluit. Bij die laatste groep besluiten zorg  je ervoor dat het recht op bijstand in overeenstemming wordt gebracht met de feitelijke situatie. Je “repareert” als het ware het recht door het af te stemmen op de werkelijke situatie. Dit worden daarom ook wel reparatoire besluiten genoemd. 

Een besluit tot het opleggen van een bestuurlijke boete heeft niet als doel om het recht te repareren, maar strekt tot leedtoevoeging voor belanghebbende: hij heeft niet voldaan aan de inlichtingenplicht en dus moet hij daarvoor gestraft worden. Dit worden ook wel punitieve besluiten genoemd.

Verzwaarde bewijslast bestuurlijke boete

Het belang van het verschil tussen deze beide besluiten zit hem in de mate van de rechtsbescherming die belanghebbende toekomt. De CRvB overweegt in de “pizza-zaak” namelijk dat door het punitieve karakter van een bestuurlijke boete belanghebbende een hogere mate van rechtsbescherming toe dient te komen. In feite komt het erop neer dat dit volgt uit artikel 6 lid 2 EVRM. Zo blijkt uit dit artikel bijvoorbeeld het welbekende credo: “iedereen is onschuldig totdat het tegendeel is bewezen”, de zgn. onschuldpresumptie. Deze onschuldpresumptie en een verzwaarde toets aan het gebruik van bewijsvermoedens in een punitief kader maken dat louter de aanwezigheid van een belanghebbende op de werkplek als bewijsmiddel voor het opleggen van een bestuurlijke boete als onvoldoende werd beoordeeld, terwijl we eerder hebben gezien dat dit voldoende kan zijn voor reparatoire besluiten.

Dat is van eminent belang omdat de bewijslast voor het college dus zwaarder is bij het opleggen van een boete dan bij reparatoire besluiten. Voor toepassing van het beëindigen, herzien, intrekken en terugvorderen is nodig dat het college aannemelijk maakt dat aan de toepassingsvoorwaarden is voldaan. De bewijslast voor de boete gaat verder. Het college moet voor het opleggen van een boete aantonen dat aan de toepassingsvoorwaarden is voldaan, dus in dit geval met bewijsmiddelen aantonen dat belanghebbende op geld waardeerbare arbeid heeft verricht. Het slechts ‘aannemelijk maken’ dat er op geld waardeerbare arbeid is verricht, is voor de boete dus niet voldoende.

Het slechts ‘aannemelijk maken’ dat er op geld waardeerbare arbeid is verricht, is voor de boete dus niet voldoende 

Hoogte van de boete

Uit een andere uitspraak blijkt dat de verzwaarde bewijslast niet alleen geldt voor het bewijzen van de gedraging zelf (in de “pizza-zaak” het verrichten van op geld waardeerbare arbeid), maar ook voor het bewijzen van de mate waarin het college is benadeeld, het zgn. benadelingsbedrag dat als uitgangspunt dient voor het opleggen van een bestuurlijke boete (zie CRvB 01-06-2016, nr. 14/4807 WAO, ECLI:NL:CRVB:2016:2068). Ook in deze zaak overweegt de CRvB dat op grond van artikel 6 lid 2 EVRM het college een verzwaarde bewijslast toekomt om het benadelingsbedrag aan te tonen bij het opleggen van een bestuurlijke boete.

Conclusie: is de verzwaarde bewijslast lastig of nuttig?

Allereerst realiseer ik mij dat deze jurisprudentielijn om extra inspanning vraagt van de uitvoeringspraktijk. Men kan in het kader van de boete niet simpel volstaan met standaard bewijsvermoedens zoals die gelden bij reparatoire besluiten. Daarnaast vind ik over het algemeen sowieso dat in het kader van de bestuurlijke boete ontzettend veel gevraagd wordt van colleges in den lande, bijvoorbeeld bij het bepalen van de mate van verwijtbaarheid. Maar soit, daarvoor moeten we aan het adres van de wetgever zijn.

In de uitvoeringspraktijk merk ik dat het verschil tussen punitieve en reparatoire besluiten (en de daarmee gepaard gaande gevolgen) niet altijd even duidelijk is, waardoor belanghebbenden geconfronteerd worden met een mate van rechtsbescherming die niet past bij bestraffende besluiten. Ik wil dan ook afsluiten met de notie dat het maar goed is dat er af en toe nog met smaak een pizza wordt genuttigd in dit land. Alhoewel over het algemeen pizza’s gekenmerkt worden als vet en zeer ongezond, had deze Napolitaanse specialiteit in dit geval tot gevolg dat de mate van rechtsbescherming die thuishoort bij het opleggen van een bestuurlijke boete weer “gezond” heeft gemaakt. Een bijzonder geval van, om in de gevleugelde woorden van wijlen Johan Cruyff te spreken, “elk nadeel heb z’n voordeel”.

Opmerking: in de Nieuwsbrief Jurisprudentie Participatiewet d.d. 7-12-2016 is een annotatie bij CRvB 28-06-2016, nr. 14/5616 WWB (ECLI:NL:CRVB:2016:3024) van mr. Lance op den Camp en ondergetekende verschenen die uitvoeriger ingaat op de verzwaarde bewijslast in het kader van de bestuurlijke boete. 

Reageren